“十三五”啟幕。隨著城市化進程不斷推進，中山在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入力度正不斷加強，PPP模式成為政府緩解投資壓力的一個重要選擇。近日廣東中山市政協(xié)十一屆五次會議開幕，九三學社中山市委會就聚焦PPP投融資模式，針對該模式未來在中山的應用和推廣提出了建議。

現(xiàn)狀已征集PPP儲備項目12個

去年12月，長江路改造項目正式開工，成為中山采用PPP模式建設(shè)的首個公路項目。建成后，投資公司將獲得對該公路的10年特許運營期，特許經(jīng)營期結(jié)束后，公司將項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府或其指定機構(gòu)。這并非中山首次嘗試PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，早在2004年，中山市在中心組團垃圾綜合處理基地垃圾焚燒發(fā)電廠項目建設(shè)中，就首次嘗試采用了具有部分PPP特性的BOT模式。

所謂PPP(Public—PrivatePartnership)，即公私合作模式。為提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，基于合約的全過程合作關(guān)系，PPP模式由政府與社會資本聯(lián)合建立，政府授予社會投資人特許經(jīng)營權(quán)，雙方共享利益、共擔風險。通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

近年來，隨著城市化進程不斷推進，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加強，政府投資壓力日趨加大。據(jù)悉，2014年中山全市完成固定資產(chǎn)投資903.66億元，而全市一般公共預算收入為251.7億元，用于改善民生、加強社會建設(shè)和推進區(qū)域基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的支出約占70%。

九三學社中山市委會相關(guān)負責人表示，城建投資需求與有限的財政資金之間，形成了龐大的資金缺口。目前，公共服務(wù)、公共安全和教育等民生事業(yè)支出，還在不斷增長，完全靠政府投資建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施的模式，愈加難以為繼。利用PPP模式引進社會資本，擴大城市建設(shè)投資的資金來源，實現(xiàn)融資渠道的多元化，契合中山推進基本公共服務(wù)項目協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城市建設(shè)步伐的迫切需要。

據(jù)統(tǒng)計，中山市目前已征集到PPP儲備項目12個，總投資136.93億元，涉及污水處理、綜合管廊、道路、碼頭、軌道交通等領(lǐng)域。去年9月，財政部公布第二批政府和社會資本合作(PPP)示范項目，中山市城市軌道交通1號線位列廣東省入選的4個PPP示范項目之首。

問題多頭監(jiān)管權(quán)責不清后期執(zhí)行難

九三學社中山市委會相關(guān)負責人認為，“十三五”期間，中山市面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將更為艱巨，大力推廣和利用PPP模式是大勢所趨。但在此之前，需要認清和解決目前中山市推行PPP模式所面臨的諸多難題。

當前，對于PPP模式這種過程較長、牽涉環(huán)節(jié)較多的項目，上層制度仍不完善，地方政府沒有指引文件，容易造成部門權(quán)責不清、審批流程混亂、缺乏有效監(jiān)管，最終導致PPP模式項目的后期執(zhí)行難。中山市目前基本確定由市財政局牽頭推進PPP模式，但在實際操作過程中依然存在項目確認、項目審批、項目監(jiān)督管理等一系列的制度缺失，缺乏協(xié)調(diào)性。

其次，目前中山市正在逐步建立PPP項目庫，但科學的、清晰度高的PPP項目遴選機制還遠未形成，難以遴選出績優(yōu)項目。在中山市目前已征集到的12個PPP儲備項目中，真正符合目前國家層面推廣規(guī)范的PPP項目不多，屬于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目也不多。如果不盡快建立科學的PPP項目遴選機制，PPP模式被泛化和濫用的趨勢難以避免。

“合作期限太長，社會資本一般會擔憂PPP合同履行過程變數(shù)太多。由于缺乏運營維護和提供公共服務(wù)的能力，社會資本往往傾向于項目建好后直接移交政府。”該負責人表示，中山推行PPP模式，還面臨難以找到合適社會資本參與的窘境，實施PPP模式的整體基礎(chǔ)仍然薄弱。即使是已經(jīng)入選廣東省4個PPP示范項目的中山城市軌道交通1號線工程，同樣面臨難以找到合適社會資本參與的問題。

建議在交通市政等領(lǐng)域重點推行PPP

九三學社中山市委會認為，中山應參照國內(nèi)外的經(jīng)驗，確立具體PPP項目所屬類別和領(lǐng)域的牽頭推進部門，并保持牽頭推進部門的合理性和相對穩(wěn)定性，實行權(quán)責統(tǒng)一和規(guī)范運作，杜絕項目推行中的隨意行為。明確各相關(guān)審批管理部門職責，完善協(xié)同管理審批機制，加強對PPP項目的監(jiān)管;明確PPP模式適用的范圍，科學遴選PPP的入庫項目，建立、完善PPP模式應用的基本流程;各行業(yè)主管部門要結(jié)合本行業(yè)的特點，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。

因PPP項目的投資周期長，大多跨越一任官員任期，牽涉審批環(huán)節(jié)較多。因此，中山應在上層法律法規(guī)的指引下，及時制定出臺符合PPP模式運作的地方指導文件，制定符合中山市實際情況的管理辦法實施細則，加強項目運營期的監(jiān)督，健全退出機制，保障PPP的健康發(fā)展。建議提出，應適當簡化審批手續(xù)，建立PPP項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，審議明確PPP項目的投資主體、投資規(guī)模、投資比例、投資期限、議事規(guī)則、成本核算、利潤分配等細節(jié)。加強物有所值(VFM)評價和財政承受能力論證，引入第三方中介機構(gòu)，完善PPP項目遴選和評估機制。

結(jié)合中山市公共服務(wù)建設(shè)項目的需要，明確推行PPP模式的重點突破方向。九三學社中山市委會建議，城市軌道交通、港口、內(nèi)河航運等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，供水、燃氣、污水和垃圾資源化利用及處理、城市綜合管廊、停車設(shè)施等市政公用設(shè)施項目，生態(tài)修復和保護、資源循環(huán)利用、污染治理等環(huán)保項目，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游設(shè)施等社會事業(yè)項目，以及保障性安居工程等領(lǐng)域，可以作為推行PPP模式的重點突破方向。

聲音

市政協(xié)委員、九三學社中山市委會委員韓延星：

推行PPP模式有利于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變

以往，政府利用社會資金開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目采用的BT(“建設(shè)——移交”)等融資模式，實際上都不同程度地將投資風險更多地轉(zhuǎn)嫁給了政府方。采取這些融資方式，政府要么面臨貸款過多，導致項目投資成本過高，風險較大。而貸款太少，則容易導致建設(shè)項目流產(chǎn)。PPP投融資模式下，政府投資與社會資本共享利益、共擔風險，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，可以提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP模式不僅有利于提升現(xiàn)代政府的精益管理、依法行政、風險控制能力，同時也可在一定程度上提升項目效益。

“十三五”規(guī)劃建議和中央經(jīng)濟工作會議都一致強調(diào)，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給。推行PPP模式，符合全面深化改革的要求，正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

政府通過PPP模式，向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以激發(fā)民間投資活力，形成多元化融資渠道和可持續(xù)的資金投入機制，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。規(guī)范的PPP模式要求政府和社會資本平等參與，實施項目全生命周期的合同管理，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一，是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。