導讀： 近些年來，荷蘭人治水的態(tài)度，正逐漸從“與水爭地”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;還地于河”和“與水共存”。但究竟是在什么情況下，讓荷蘭人翻轉(zhuǎn)過去幾百年來“與水爭地”的治水文化呢?荷蘭政府又使出哪些法寶，來應對政策執(zhí)行遭遇的種種問題呢?

提起荷蘭，許多中國人會馬上想到“圍海造田”。自13世紀起，荷蘭人便開始大規(guī)模的“與水爭地”運動，如今20%的荷蘭國土是人工填海造出來的，故有“上帝造海，荷蘭人造陸”的說法。

但是近些年來，荷蘭人治水的態(tài)度，正逐漸從“與水爭地”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;還地于河”和“與水共存”。但究竟是在什么情況下，讓荷蘭人翻轉(zhuǎn)過去幾百年來“與水爭地”的治水文化呢?況且觀念的轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，新政策的推行必定遭遇沖突，荷蘭政府又使出哪些法寶，來應對政策執(zhí)行遭遇的種種問題呢?荷蘭政府又如何保證在“還地于水”的過程中，充分保證民眾和團體的公共參與呢?

白鸛計劃：還地于河的發(fā)想緣起

荷蘭百年來的河堤系統(tǒng)，是以夏冬兩堤構(gòu)成。夏堤與冬堤之間的土地，稱為洪泛平原，依河岸情況可能寬達200至400公尺。從1960年代到1980年代這三十年間，因為戰(zhàn)后經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、都市快速擴張，加上沒有發(fā)生任何大型水患，使得地方政府與民眾慢慢忘記了1953 年大洪水的教訓，開始在洪泛平原內(nèi)墾殖，興建住宅與工廠。但這些使用土地的方式增加了地層壓力，使得原本就因為上游壩堤興建，使得下游地下水減少，而存在地層下陷問題的地區(qū)，地層下陷情況越來越嚴重。

面對這樣的問題，荷蘭H+N+S Landschapsarchitecteng景觀建筑事務所在1985年公布的白鸛計劃，從區(qū)域計劃的尺度提出“還地于河”概念。該計劃構(gòu)想的創(chuàng)新點，可說是今日荷蘭政府“還地于河”政策的原型：將夏堤破除，把夏堤與冬堤之間的土地回歸河岸自然生態(tài)系統(tǒng)。這個白鸛計劃，也讓該建筑事務所贏得Eo Wijers基金會的荷蘭河地競圖首獎。

白鸛計劃將“還地于河”之規(guī)劃概念，應用于萊茵河區(qū)域的規(guī)劃，規(guī)劃范圍東西約五十公里，南北約二十公里。上圖中河流從上而下分別是，下萊茵河、瓦爾河和馬斯河，黃色區(qū)塊主要為非都市使用地區(qū)，紅色區(qū)塊為主要都市聚落分布地區(qū)，右上方聚落為阿納姆市，其下方為奈梅亨市。

在白鸛計劃中，“還地于河”的“地”，即是指夏堤與冬堤之間的洪泛平原。如果這部分的土地可以回歸自然，不僅可以減少地面活動對地層造成的壓力，恢復下游地區(qū)地下水的挹注，解決地層下陷問題，又可以健全河岸生態(tài)體系，增加休閑游憩空間，提升整體環(huán)境與空間品質(zhì)。此外，由于這個地區(qū)的土地本來就屬于政府或治水委員會所有，不需要額外征收私有地，政策可行性看似不低。因而，這個提案的創(chuàng)新構(gòu)想，開始在相關部門發(fā)酵。

然而，一直等到1993至1995年間，荷蘭境內(nèi)河水水位達到有史以來的最高點;以及1995年，荷蘭海爾德蘭省的堤防幾近潰堤，二十五萬居民與一百萬頭牲畜雖然預先撤離，但也造成將近一百億美元的經(jīng)濟損失。這龐大的損失，喚醒荷蘭政府與民眾的水患意識，讓他們重新審視既有的治水系統(tǒng)。隨后，荷蘭的國家治水政策，才于1997 年起開始納入「還地于河」的概念。

“還地于河”的公民參與

雖然洪泛地區(qū)的土地，本來就屬于政府或治水委員會所有，但民眾在此墾殖、居住與從事生產(chǎn)活動，卻也是既成事實。那么，荷蘭政府如何面對反彈聲浪，讓各地民眾團體達成共識，將土地回歸滯洪使用，著實是個大問題。

在整個“還地于河”政策的溝通過程中，圖像化工具的使用，以及參與式的規(guī)劃方法，均扮演了重要角色。首先，荷蘭水利規(guī)劃部門發(fā)展一套特殊的參與式規(guī)劃方法與技術，主要藉由圖像與地理資訊系統(tǒng)工具，供各利益關系團體利用。該軟件工具中內(nèi)設有相關環(huán)境地理資訊、700 種工程規(guī)劃設計手法、以及與該手法相對應的數(shù)據(jù)設定，民眾可以藉此對規(guī)劃方案提出具體建議，且該系統(tǒng)工具可預估該規(guī)劃方案可能帶來的結(jié)果與影響，供各利益團體參考，據(jù)此選擇方案，建立共識。

其次，在空間規(guī)劃過程中，荷蘭政府透過各種溝通渠道與場合，整合中央政府、地區(qū)與地方政府、地方居民、設計單位等不同利益相關者的意見，讓方案最終得以完成協(xié)調(diào)，創(chuàng)造自然與農(nóng)耕、水與人共存的空間成果。

這樣的系統(tǒng)設計，反應出荷蘭政府部門與規(guī)劃單位的開放態(tài)度。除了將相關資訊公開，讓規(guī)劃設計更透明外，他們也研發(fā)相關輔助系統(tǒng)工具，降低其他利益團體與民眾加入討論的門檻。一旦利益團體與民眾理解規(guī)劃設計的考量與執(zhí)行后果，不僅可以增進信任程度，有助方案的推行，又可以提升設計方案的創(chuàng)新度，凝聚共識，可謂一舉多得。

筆者認為，如此開放民眾參與的策略，值得中國相關政府部門的借鑒。從荷蘭的經(jīng)驗我們可以知道，這些政府花費大筆經(jīng)費獲取的資訊，如地理資訊、氣象資料等，確實可以轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放知識，成為促進民眾參與政策研擬與空間規(guī)劃設計的工具，并成功化解民眾對政策的疑慮。簡言之，讓政府資訊成為更開放的資料，運用新科技讓政府資訊能被民眾更有意義的使用，降低民眾參與門檻，是增進民眾對于政策的理解，建立互信的一個有效辦法。

現(xiàn)實層面：水利工程與空間規(guī)劃的持續(xù)角力

從80年代萌發(fā)的概念，并于1997年起嘗試實踐的“還地于河”政策，象征著荷蘭政府在傳統(tǒng)的水利工程基礎上，導入空間規(guī)劃手法建立跨領域的合作平臺，將空間品質(zhì)、自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)等其他專業(yè)領域納入整體規(guī)劃中。在新思維下，“安全性”不再是水利管理政策的唯一考量。

只是，由于“還地于河”政策尚處于執(zhí)行與發(fā)展階段，整體效果還不明顯。加上荷蘭的水利管理體系向來為工程派所主導，而水利工程專家對于“還地于河”的規(guī)劃理念，終究還是抱持懷疑的態(tài)度。隨著“還地于河”計劃將在2015年實施完成，自2012年開始，“三角洲計劃”成為荷蘭全國主要的治水綱領。但在該計劃中，空間品質(zhì)再度遭到忽略，“安全性”依舊是唯一考量。部分空間規(guī)劃設計師認為，如果1997 年的“還地于河”政策象征了荷蘭治水觀念的進步，那么新版的“三角洲計劃”，則彷彿又往后退一步。這也許是水利工程為主導的治水委員會運作的結(jié)果。

就筆者的觀察來看，空間規(guī)劃設計者與水利工程專業(yè)者最大的沖突點，在于對生態(tài)與空間品質(zhì)的堅持。水利工程專業(yè)重視安全，但對空間規(guī)劃設計者而言，除了安全外，若能同時兼顧生態(tài)與空間品質(zhì)是更好的。在此思考脈絡下，空間規(guī)劃設計者思考的重點，在于如何兼顧兩者，而非完全摒棄傳統(tǒng)的水利工程技術。亦即在發(fā)展兼顧兩者的創(chuàng)新方法時，絕對需要水利工程專業(yè)的協(xié)助，以預估安全風險。我們可以預期的是，強調(diào)安全性的傳統(tǒng)水利工程技術領域，和強調(diào)環(huán)境系統(tǒng)與空間品質(zhì)提升的空間規(guī)劃設計領域，在荷蘭未來的水治理議題上，將繼續(xù)角力與磨合，但這未嘗不是一件促進技術創(chuàng)新的美事。

那么，“還地于河”的設計理念適合成為其他國家的水治理策略的樣板嗎?荷蘭代爾夫特大學水利工程教授Bas Jonkman今年曾表示，荷蘭空間規(guī)劃設計師將“還地于河”、“與水共存”的觀念與規(guī)劃手法輸出到發(fā)展中國家時，必須格外謹慎。否則一旦發(fā)生水患，將嚴重影響該國經(jīng)濟發(fā)展。他認為，不是不可以“與水共存”，只是必須在水利設施的保障下進行。