一、項目概況
(一)項目背景
進入21世紀后，蘇州市城市化進程全面加快，但越來越多的城市生活垃圾與日益惡化的環(huán)境等伴隨而來，解決垃圾圍城問題迫在眉睫，但蘇州市唯一的生活垃圾填埋場(七子山垃圾填埋場)已無法承受每年近百萬噸的新增垃圾帶來的環(huán)境影響，政府亟需全新的解決方案。市政府對多個國內(nèi)垃圾處理的投資商進行全面考察后，最終選擇與光大國際合作推進固體廢棄物處置方面的首個BOT項目，正式拉開了蘇州市與社會資本在垃圾處理行業(yè)的合作序幕。
(二)建設內(nèi)容與規(guī)模
蘇州市垃圾焚燒發(fā)電項目由一、二、三期工程組成，總投資超過18億元人民幣，設計日處理規(guī)模為3550噸，年焚燒生活垃圾150萬噸，上網(wǎng)電量4億度，是目前國內(nèi)已經(jīng)投運的最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠之一。項目采用國際先進的機械爐排技術，焚燒爐、煙氣凈化系統(tǒng)、自動控制、在線檢測等關鍵設備均采用國際知名公司成熟產(chǎn)品，煙氣排放指標全面達到歐盟2000標準，二噁英排放小于0.1納克毒性當量每立方米。
項目一期工程配置3臺350噸/天機械爐排焚燒爐，2臺9兆瓦/小時凝汽式汽輪發(fā)電機組，采用半干法加布袋除塵、活性炭吸附的煙氣治理技術，煙氣排放執(zhí)行歐盟I號標準，日焚燒處理生活垃圾1000噸左右，各項生產(chǎn)指標在國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電廠中均處于領先地位。二期工程新增日處理垃圾能力1000噸，三期工程日處理能力1550噸，并預留500噸能力。為配套焚燒廠的建設，蘇州市政府與光大國際繼續(xù)采取BOT方式，先后建成了沼氣發(fā)電、危險廢棄物安全處置中心、垃圾滲濾液處置等項目。同時，在政府的主導下，餐廚垃圾處理等其他固體廢棄物處置項目也相繼落戶該區(qū)域內(nèi)。這些項目相互配套形成了一定的集約效應和循環(huán)效應，為蘇州城市化發(fā)展做出了積極的貢獻。
截止2014年底，蘇州垃圾焚燒發(fā)電項目累計已處理生活垃圾761.91萬噸，上網(wǎng)電量19.39億千瓦時，相當于節(jié)約標煤111.97萬噸，減排二氧化碳255萬噸。
(三)實施進度
2003年9月，蘇州市政府與光大國際簽署了垃圾焚燒發(fā)電廠一期項目BOT合作協(xié)議，項目特許經(jīng)營期為25.5年(含建設期)。2006年7月，蘇州垃圾焚燒發(fā)電一期項目建成并正式投運，蘇州市生活垃圾處置格局由傳統(tǒng)的、單一的填埋處置形式，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;填埋為主、焚燒為輔”的形式。
2008年2月，垃圾焚燒二期項目開工建設，并于2009年5月建成投運。二期項目建成后，蘇州市生活垃圾處理實現(xiàn)了“焚燒為主、填埋為輔”。
為了最大限度地保護環(huán)境，提高環(huán)境承載能力，更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟建設，蘇州市政府與光大國際決定在原有成功合作的基礎上，繼續(xù)采用BOT合作方式，于2011年9月進行焚燒三期工程建設，并于2013年1月投入商業(yè)運行。至此，蘇州市生活垃圾基本實現(xiàn)“全焚燒、零填埋”。
二、運作模式
(一)各方主體
項目合作雙方分別為蘇州市政府和光大國際。選擇光大國際作為合作者的考慮主要是其“中央企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司、實業(yè)公司”的四重身份，具備較強的項目實施能力。項目由蘇州市市政公用局代表市政府簽約;光大國際方面由江蘇蘇能垃圾發(fā)電有限公司(后更名光大環(huán)保能源(蘇州)有限公司)簽約。由蘇州市市政公用局代表市政府授權該公司負責項目的投資、建設、運營、維護和移交。
雙方簽訂《蘇州市垃圾處理服務特許權協(xié)議》，并于2006、2007、2009等年度分別據(jù)其中具體條款變更事項簽訂補充協(xié)議。
(二)合作機制
項目分三期采用BOT方式建設，其中一期工程項目特許經(jīng)營期為25.5年(含建設期)，二期工程特許經(jīng)營期23年，三期工程設定建設期兩年，并將整體項目合作期延長3年，至2032年。在此合作模式下，市政府充分發(fā)揮其監(jiān)管作用并建立較為完善的監(jiān)管體系，主要包括三方面：
首先，項目所在地鎮(zhèn)政府對產(chǎn)業(yè)園相關項目進行長期駐廠監(jiān)管，并在廠內(nèi)分別設有辦公地點，對煙氣、爐渣、飛灰等處置情況進行監(jiān)管;相關職能部門成立的監(jiān)管中心，有專人24小時聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督重要的生產(chǎn)數(shù)據(jù)。
其次，垃圾焚燒發(fā)電項目的所有煙氣排放均已實現(xiàn)在線公布，通過廠門口60平方米的電子顯示屏向公眾公示;且所有環(huán)保數(shù)據(jù)第一時間通過網(wǎng)絡傳輸?shù)江h(huán)衛(wèi)處監(jiān)管中心、區(qū)、市環(huán)保局，實現(xiàn)了政府對運行的實時監(jiān)管。
再次，政府部門每年兩次委托市級以上政府環(huán)保監(jiān)測機構對項目開展定期及不定期的常規(guī)煙氣檢測及二噁英檢測，企業(yè)每年兩次委托第三方對環(huán)境各項指標檢測，確保項目運行中的環(huán)境安全。其中，二噁英每年共檢測四次，由省環(huán)境監(jiān)測站檢測兩次，項目公司自檢兩次，其它環(huán)境空氣、生產(chǎn)廢水、回用水檢測頻率已達到每月兩次。從檢測結果來看，各項煙氣排放指標長期、穩(wěn)定達到歐盟2000標準。
同時，蘇州市政府對項目規(guī)范運營、技術創(chuàng)新給予扶持資金。
(三)社會資本收益機制
項目依靠經(jīng)營凈現(xiàn)金流收回投資、獲得收益。項目收入主要有兩部分構成：
1、垃圾處理費。雙方最初約定項目基期每噸垃圾處理費為90元，當年垃圾處理費在基期處理費基礎上，按照江蘇省統(tǒng)計局公布的居民消費品價格指數(shù)CPI(累計變動3%情況下)進行調(diào)整。后由于住建部調(diào)整城市垃圾處理收費標準、新建項目投運辦法的原因，雙方于2006年及之后多次簽訂補充協(xié)議，進行調(diào)整。
2、上網(wǎng)電價。上網(wǎng)電價部分執(zhí)行有關標準，一期工程為0.575元/度，二、三期工程為0.636元/度。
項目公司除負擔正常經(jīng)營支出外，還需要負擔蘇州市部分節(jié)能環(huán)保宣傳費用。
