五年規(guī)劃是中國特色的國家治理體系、治理能力、治理手段之一，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，反映全國各族人民共同利益，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏偉目標(biāo)、主要任務(wù)和重大舉措，動(dòng)員全社會(huì)力量，引導(dǎo)市場主體行為，推動(dòng)履行政府職責(zé)、依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)全體人民福祉最大化。

十二屆全國人大四次會(huì)議審議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，是依據(jù)黨的十八屆五中全會(huì)的建議，根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化“五位一體”(經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè))的總體布局，按照“五大發(fā)展”(創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展)新理念，精心設(shè)計(jì)了我國未來五年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏偉藍(lán)圖，特別是到2020年全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)、分目標(biāo)和主要指標(biāo)。

“十三五”《綱要》最具特色的發(fā)展理念之一是綠色發(fā)展，是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn);最為顯著的發(fā)展目標(biāo)是綠色發(fā)展目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境總體改善;最重大的發(fā)展任務(wù)是加快改善生態(tài)環(huán)境，這包括加快建設(shè)主體功能區(qū)，推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，加大環(huán)境綜合治理力度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，健全生態(tài)安全保障機(jī)制，發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè);全面啟動(dòng)綠色發(fā)展重大工程，共計(jì)4類27項(xiàng)，預(yù)計(jì)總投資規(guī)模累計(jì)將達(dá)到幾十萬億元。從這個(gè)意義上講，“十三五”規(guī)劃就是典型的綠色發(fā)展規(guī)劃，成為中國綠色發(fā)展的重要里程碑，將引領(lǐng)并推動(dòng)一場前所未有的綠色革命，成為世界綠色發(fā)展的創(chuàng)新者、引領(lǐng)者與先行者。

從可持續(xù)發(fā)展到綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是指導(dǎo)中國生態(tài)文明建設(shè)的核心理念，也是實(shí)現(xiàn)中國永續(xù)發(fā)展的必要條件。綠色發(fā)展來源于可持續(xù)發(fā)展，又超越于可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展的定義是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的發(fā)展。1995年黨的十四屆五中全會(huì)在提出“九五”計(jì)劃建議時(shí)首次明確實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)此江澤民同志專門指出：“可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)必須切實(shí)保護(hù)資源和環(huán)境，不僅要安排好當(dāng)前的發(fā)展，還要為子孫后代著想，決不能吃祖宗飯，斷子孫路，走浪費(fèi)資源和先污染、后治理的路子。”此后的“十五”計(jì)劃、“十一五”規(guī)劃都實(shí)施了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并專門設(shè)置了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的專篇。不過“十二五”規(guī)劃首次明確了“綠色發(fā)展”的主題，如第六篇“綠色發(fā)展 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，同時(shí)提出了“樹立綠色、低碳發(fā)展理念”。

如果從人類發(fā)展的歷史過程來看，大體有3種模式。一是黑色發(fā)展，形象地講就是“吃祖宗飯，斷子孫路”;二是可持續(xù)發(fā)展，形象地講就是“不吃祖宗飯，不斷子孫路”;三是綠色發(fā)展，形象地講就是“前人種樹，后人乘涼”。這個(gè)“樹”就是生態(tài)資本，這個(gè)“種樹”就是為子孫后代投入生態(tài)資本、積累生態(tài)資本，功在當(dāng)代、利在千秋。誠如習(xí)近平同志所講的“兩山論”，即“綠水青山就是金山銀山”。

從可持續(xù)發(fā)展到綠色發(fā)展的過程，就是從引進(jìn)學(xué)習(xí)到自主創(chuàng)新，不僅是反映了人的認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，更是反映了人的認(rèn)識(shí)在實(shí)踐之后的飛躍;不僅是中國發(fā)展的大勢所趨，更是人類發(fā)展的大勢所趨。

“十三五”綠色發(fā)展目標(biāo)：生態(tài)環(huán)境總體改善

中國生態(tài)環(huán)境變遷大體經(jīng)歷了幾個(gè)重要階段：第一階段，生態(tài)環(huán)境不斷惡化;第二階段，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢得到遏制;第三階段，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善。這既與生態(tài)環(huán)境本身的發(fā)展規(guī)律有關(guān)，更與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有關(guān)。這是因?yàn)榇址判?、高投入、低效率的?jīng)濟(jì)發(fā)展方式將加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。反之，集約型、節(jié)約型、高效率、創(chuàng)新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式則會(huì)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。為此，中國也花了幾十年的時(shí)間才進(jìn)入到第三個(gè)階段。

早在2001年制定“十五”計(jì)劃時(shí)，首次提出到2010年“城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量改善，主要污染物排放總量比2000年減少10%”的長期目標(biāo)。為此提出了一系列與綠色發(fā)展直接相關(guān)的量化發(fā)展指標(biāo)：“人口自然增長率控制在9‰以內(nèi)，2005年全國總?cè)丝诳刂圃?3.3億人以內(nèi)。生態(tài)惡化趨勢得到遏制，森林覆蓋率提高到18.2%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率提高到35%。”還提出了主要污染物排放總量減少10%的目標(biāo)，但是實(shí)際執(zhí)行情況比較差，反映了“經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變緩慢，能源資源消耗過大，環(huán)境污染加劇”。

為此，2006年制定“十一五”規(guī)劃時(shí)，首次提出：“立足節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境推動(dòng)發(fā)展，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式根本轉(zhuǎn)變作為著力點(diǎn)，促使經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠增加資源投入帶動(dòng)向主要依靠提高資源利用效率帶動(dòng)轉(zhuǎn)變。”首次將主要資源環(huán)境指標(biāo)作為約束性指標(biāo)。7項(xiàng)指標(biāo)如期完成，其中有5項(xiàng)指標(biāo)超額完成，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式開始轉(zhuǎn)變，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)取得積極進(jìn)展，節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)扎實(shí)推進(jìn)，控制溫室氣體排放取得積極成效”。初步遏制了生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

“十二五”規(guī)劃明確提出“資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)成效顯著”的核心目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化健全了節(jié)能減排激勵(lì)約束機(jī)制。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高增長轉(zhuǎn)向中高增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，綠色發(fā)展取得明顯成效，主要資源環(huán)境指標(biāo)全部超額完成，尤其是出現(xiàn)了主要污染物排放總量大幅度下降，清潔能源發(fā)電裝機(jī)容量大幅度增長(見表1)，成為世界最大的生產(chǎn)國、消費(fèi)國，煤炭消費(fèi)、二氧化碳排放出現(xiàn)了負(fù)增長，這就為提前到達(dá)中國環(huán)境庫茨涅茲曲線拐點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與主要污染物排放量脫鉤，進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了條件。

“十三五”規(guī)劃首次明確提出“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的核心目標(biāo)。要求能源資源開發(fā)利用效率大幅度提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅度減少，主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。這意味著中國開始進(jìn)入生態(tài)環(huán)境的第三階段，這與中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展等極其相關(guān)。

首先，隨著經(jīng)濟(jì)增長率進(jìn)入6.5%~7.0%區(qū)間，能源消費(fèi)增長彈性特別是煤炭消費(fèi)增長彈性都會(huì)呈下降趨勢，甚至還會(huì)出現(xiàn)負(fù)增長彈性。

其次，服務(wù)業(yè)在GDP中的比重不斷上升，工業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)在GDP中的比重不斷下降，意味著進(jìn)入工業(yè)化的后期，也進(jìn)入了服務(wù)業(yè)化的黃金期，更加有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與主要資源消耗總量、主要污染排放總量徹底脫鉤。

再次，發(fā)展新動(dòng)能加快成長，從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，從利用模仿創(chuàng)新的后發(fā)優(yōu)勢向自主創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)加速融合，新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速增長，中國同時(shí)發(fā)動(dòng)綠色能源革命、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字革命、綠色制造革命等，都會(huì)有利于促進(jìn)中國生態(tài)環(huán)境進(jìn)入第三階段。

“十三五”規(guī)劃如何促進(jìn)綠色發(fā)展

第一，“十三五”規(guī)劃增加了綠色發(fā)展指標(biāo)。從歷次五年規(guī)劃的綠色發(fā)展指標(biāo)看，“十一五”規(guī)劃有7個(gè)(實(shí)有8個(gè));“十二五”規(guī)劃有8個(gè)(實(shí)有12個(gè));“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步提高至10個(gè)(實(shí)有指標(biāo)33個(gè))。從歷次五年規(guī)劃的綠色發(fā)展指標(biāo)占實(shí)有指標(biāo)總數(shù)的比重來看，“十一五”規(guī)劃的比例為34.8%，“十二五”規(guī)劃提高至42.9%，“十三五”規(guī)劃又進(jìn)一步提高至48.5%。從實(shí)有約束性指標(biāo)來看，“十一五”規(guī)劃只有6項(xiàng)指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃有11項(xiàng)，“十三五”規(guī)劃16項(xiàng)實(shí)有指標(biāo)全部為約束性指標(biāo)(見表2)。這就會(huì)極大地強(qiáng)化各級(jí)政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的約束機(jī)制，保障如期完成綠色發(fā)展指標(biāo)，甚至可以超額完成綠色發(fā)展指標(biāo)。

第二，“十三五”規(guī)劃專門列出了綠色發(fā)展次優(yōu)先指標(biāo)，共計(jì)11個(gè)(見表3)，同樣具有約束性。形象地講，中國的五年規(guī)劃是越來越綠色的規(guī)劃，這會(huì)起到促進(jìn)綠色發(fā)展“指揮棒”的引導(dǎo)作用。

第三，《綱要》還列出了11項(xiàng)綠色發(fā)展次優(yōu)先發(fā)展指標(biāo)(見表3)。這是對(duì)上述綠色發(fā)展主要指標(biāo)的重要補(bǔ)充，也將成為國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃的核心指標(biāo)，指導(dǎo)各部門特別是綜合部門(如國家發(fā)改委、財(cái)政部等)、生態(tài)環(huán)境部門(國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、工業(yè)與信息化部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、國家林業(yè)局、國家海洋局等)合力推動(dòng)綠色發(fā)展。

第四，推進(jìn)國家重大工程建設(shè)?！毒V要》專門提出了綠色發(fā)展八類重大工程，共計(jì)39個(gè)項(xiàng)(見表4)。這是迄今為止中國最大的生態(tài)投資，5年累計(jì)額相當(dāng)于“十二五”的兩倍之多，更是未來5年世界最大規(guī)模的綠色投資。這些工程項(xiàng)目具有全局性、基礎(chǔ)性、公益性，既針對(duì)我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，又是具有帶動(dòng)性、外溢性的有效投資，是通過物質(zhì)資本、科技資本、人力資本對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)投資，起到“前人種樹，后人乘涼”的綠色發(fā)展、綠色投資、綠色就業(yè)、綠色消費(fèi)、綠色創(chuàng)新的綜合性作用，為下一個(gè)五年乃至更長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)永續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

第五，加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)，完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。根據(jù)《綱要》第八十章“形成規(guī)劃實(shí)施合力”，國務(wù)院有關(guān)部門還將根據(jù)《綱要》組織制定一批國家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃特別是重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)《綱要》提出的綠色發(fā)展主要目標(biāo)、重大任務(wù);各地方還要與國家規(guī)劃銜接，特別是完成那些約束性指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)，盡早啟動(dòng)國家重大工程項(xiàng)目，使之落地、生根，未來開花、結(jié)果。

結(jié)語：中國將引領(lǐng)世界綠色發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國人與自然之間矛盾日益突出，資源與能源、生態(tài)與環(huán)境、碳排放與氣候變化成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大瓶頸和限制因素。對(duì)此，中國作出了積極的回應(yīng)，創(chuàng)新了綠色發(fā)展理念，形成了“五位一體”(特別是生態(tài)文明建設(shè))現(xiàn)代化總體布局，發(fā)動(dòng)了前所未有的綠色能源革命、綠色制造革命、綠色消費(fèi)革命、綠色創(chuàng)新革命。經(jīng)過4個(gè)五年計(jì)劃或規(guī)劃，中國已經(jīng)走在世界綠色革命、綠色發(fā)展前沿，已經(jīng)成為世界最大的綠色能源之國。2005年~2014年期間，我國水電發(fā)電裝機(jī)容量占世界總量比重從13.6%提高至27.4%，風(fēng)電發(fā)電裝機(jī)容量占世界總量的比重從2.1%提高至30.7%，太陽能發(fā)電裝機(jī)容量占世界總量的比重從1.3%提高至15.6%，到2020年上述比重還會(huì)大幅度提高。其中五年規(guī)劃起了引導(dǎo)性作用、激勵(lì)性作用、助推器作用，形成了多重的政府與市場、國家與社會(huì)、中央與地方、國內(nèi)與國際的合力，勢必帶動(dòng)和引領(lǐng)世界綠色發(fā)展、綠色革命，為人類發(fā)展作出巨大的綠色貢獻(xiàn)。這就是中國“十三五”規(guī)劃所傳遞的最大信息。

作者系清華大學(xué)國情研究院院長