導(dǎo)言：“十三五”規(guī)劃在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提出了全新的目標(biāo)，同時(shí)也面臨完成目標(biāo)所需要的巨額資金挑戰(zhàn)，而公私伙伴關(guān)系模式(Public-Private-Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)則是解決這一難題的關(guān)鍵。因此，對(duì)PPP模式而言，“十三五”將是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并行的五年。

圖1. “十三五”與三項(xiàng)污染防治行動(dòng)計(jì)劃

一、關(guān)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，“十三五”說(shuō)了什么?

2016年初舉行的全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上，環(huán)保部明確表示，“十三五”期間，將以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃。環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧還特別強(qiáng)調(diào)，2016年將要全面實(shí)施《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“土十條”)，聯(lián)合2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》 (“大氣十條”) 以及2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(“水十條”)，政府對(duì)于三大領(lǐng)域的關(guān)注將達(dá)到前所未有的高度。三項(xiàng)防治行動(dòng)計(jì)劃的相繼推出，展示了政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的力度與決心，同時(shí)也可以看出，在“十三五”中提出的深入實(shí)施大氣、水、土壤三項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃并非突如其來(lái)，而是醞釀已久。

全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議明確了2016年乃至“十三五”期間大氣、水、土壤三大領(lǐng)域的治理重點(diǎn)，土壤污染防治、VOCs(揮發(fā)性有機(jī)物)和黑臭水體治理等細(xì)分領(lǐng)域投資機(jī)遇浮現(xiàn)。國(guó)家的明確政策導(dǎo)向，政府的全力工作推進(jìn)，資本市場(chǎng)的積極參與，將推動(dòng)中國(guó)環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域從2016年開(kāi)始迎來(lái)黃金時(shí)代。

二、完成“十三五”的環(huán)境領(lǐng)域規(guī)劃目標(biāo)，要花多少錢(qián)?

伴隨著前所未有的機(jī)遇，隨之而來(lái)的是更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。筆者收集了各方關(guān)于“十三五”期間三大領(lǐng)域全社會(huì)投資規(guī)模(即政府投資與民間資本投資的總和)的預(yù)測(cè)與期望得到以下結(jié)果：

圖2. 三項(xiàng)領(lǐng)域投資規(guī)模及預(yù)測(cè)

雖然各方數(shù)據(jù)有所出入，且來(lái)源不一，但從表中數(shù)據(jù)可以清晰地看出，中央政府對(duì)于“十三五”環(huán)境領(lǐng)域，特別是三項(xiàng)污染防治行動(dòng)計(jì)劃，有著很高的投資期望。

圖3. 近五年國(guó)家節(jié)能環(huán)保支出金額(單位：億元)

從圖3中可以看出，自2011年起，國(guó)家對(duì)于節(jié)能環(huán)保的投資逐年遞增，到2015年已經(jīng)達(dá)到近5000億元，約占當(dāng)年全年GDP的0.71%，但是仍遠(yuǎn)低于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所指示的2-3% ，也就是約1.5萬(wàn)億元[8]。面對(duì)如此大金額、高強(qiáng)度的投資目標(biāo)，僅靠國(guó)家的財(cái)政投資是無(wú)法完成的，因而公私伙伴關(guān)系(Public-Private-Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)模式的介入就顯得尤為重要。

三、面對(duì)巨大的資金缺口，PPP模式為何迎來(lái)機(jī)遇?

根據(jù)國(guó)家財(cái)政部金融司給出了明確的定義：所謂PPP，是指政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是允許民營(yíng)資本參與到公共服務(wù)的投資，建設(shè)，運(yùn)營(yíng)，管理等過(guò)程中來(lái)。目前我國(guó)主要以民營(yíng)資本投資為主，作為回報(bào)政府賦予民營(yíng)企業(yè)一定時(shí)間長(zhǎng)度的自主運(yùn)營(yíng)權(quán)利，同時(shí)政府將作為購(gòu)買(mǎi)方向民營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)PPP項(xiàng)目提供的公共服務(wù)，超過(guò)計(jì)劃收入的部分將作為民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)收得以保留，計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目將歸政府所有，即為PPP模式中一種典型的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交模式(build–operate–transfer, BOT)。

PPP合作模式，一方面減輕了政府對(duì)于公共服務(wù)的資金壓力，另一方面實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的共同承擔(dān)機(jī)制。作為融資方追求利益的最大化，作為PPP追求公共服務(wù)效益地最大化，兩者協(xié)同，降低風(fēng)險(xiǎn)。追溯PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程，參照君和律師事務(wù)所撰寫(xiě)的相關(guān)報(bào)告[9]，可總結(jié)為四個(gè)階段：

圖4. PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程

自2010年以來(lái)，國(guó)家在政策層面國(guó)家的不斷推進(jìn)，讓PPP模式迅猛發(fā)展，并將在十三五期間全面開(kāi)花。

圖5. 2010年以來(lái)，關(guān)于PPP模式的主要政策歷程

圖6中是今年三月首次公布的全國(guó)PPP綜合信息數(shù)據(jù)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資金額則達(dá)到了5655.26億元，約占投資總額的7%，僅次于交通運(yùn)輸，市政工程，片區(qū)開(kāi)發(fā)和保障性安居工程。

圖6. PPP項(xiàng)目數(shù)與投資行業(yè)分布情況

我們可以看出，一方面國(guó)家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分倚重PPP模式，約5700億元的投資金額高于2015年全國(guó)一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保部分的4800億元(見(jiàn)圖 7);另一方面在接二連三的有利政策推動(dòng)下，環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目發(fā)展迅猛，社會(huì)資本投資愿望強(qiáng)烈，參與度高，開(kāi)展數(shù)量眾多。

圖7. 全國(guó)一般公共預(yù)算按行業(yè)分布情況(單位：萬(wàn)億元)

以2015年全國(guó)一般公共預(yù)算分布情況為例，預(yù)算中教育、社會(huì)保障占據(jù)了比較高的比例，而節(jié)能環(huán)保和交通運(yùn)輸則比較低。與之相比，圖5呈現(xiàn)的全國(guó)PPP綜合信息數(shù)據(jù)中交通運(yùn)輸與節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域都占據(jù)了很高的比例。這種分布特點(diǎn)清晰地顯示了國(guó)家在某些公共服務(wù)領(lǐng)域依托PPP模式分擔(dān)投資壓力的舉措，特別是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。因而，要完成“十三五”中所提出的規(guī)劃目標(biāo)，推進(jìn)PPP模式的發(fā)展將是至關(guān)重要的一點(diǎn)。

四、環(huán)保領(lǐng)域推行PPP，我們面臨哪些挑戰(zhàn)?

鳥(niǎo)巢作為北京奧運(yùn)會(huì)的標(biāo)志性建筑，總計(jì)32億元投資，由北京政府(58%)和四家企業(yè)組成的聯(lián)合體(42%)共同完成，卻是一個(gè)PPP模式依托下的“不成功”產(chǎn)物。整個(gè)項(xiàng)目從發(fā)起到完成奧運(yùn)會(huì)使命，到政府與民營(yíng)資本不歡而散，落到如今無(wú)法盈利的尷尬位置，背后是是眾多典型中國(guó)式PPP所面臨的困局[11]。

圖8. PPP模式的簡(jiǎn)單模型

上圖我們可以看到一個(gè)簡(jiǎn)單的PPP模式的模型，筆者將PPP模式簡(jiǎn)化為三個(gè)部分，政府部門(mén)，民營(yíng)資本以及兩者之間通過(guò)PPP模式所建立的關(guān)系，并可以此分析當(dāng)下PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域推行中的障礙。

(一) 部門(mén)之間缺乏權(quán)威的合作指導(dǎo)與高效合理的合作模式

典型的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題往往牽涉到不止一個(gè)責(zé)任主管部門(mén)，而建設(shè)環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目同樣需要眾多部門(mén)的參與。例如一個(gè)垃圾焚燒廠的建設(shè)，往往涉及到環(huán)保、市政、建設(shè)、衛(wèi)生、發(fā)改委等諸多部門(mén)和機(jī)構(gòu)。然而，由于政府部門(mén)之間合作機(jī)制的不成熟，這種責(zé)任復(fù)合交叉的項(xiàng)目總是推行緩慢，在獲得各種各樣的許可、證明等等文件中間浪費(fèi)了很多時(shí)間和資源。而到項(xiàng)目真正“落地”的階段，各部門(mén)或互相“角力”，或推卸責(zé)任。PPP項(xiàng)目處在責(zé)任的中間地帶，困難重重，舉步維艱。

(二) 地方政府公信力的缺失

中央政府的高度重視與大力推廣，一系列政策的頒布讓PPP模式看起來(lái)“底氣十足”，但是真正落實(shí)到地方政府與民營(yíng)資本的切實(shí)接觸中，往往“只打雷，不下雨”，其癥結(jié)所在便是民營(yíng)資本對(duì)地方政府的信任度存疑。在現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目中，可以觀察到地方政府推遲支付、延緩支付、拖欠支付的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。即便是與政府合作，失去了契約精神，民營(yíng)資本的投資熱情也會(huì)受到打擊，讓很多PPP項(xiàng)目難以“落地”，這是“十三五”推行PPP模式所面臨的最大的挑戰(zhàn)之一。

隱藏在地方政府公信力缺失后面的是一個(gè)更嚴(yán)峻的問(wèn)題——高額的地方債務(wù)(關(guān)于地方債務(wù)問(wèn)題，本文不做更多的討論)。典型的案例來(lái)自于長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目[12]，項(xiàng)目中民營(yíng)資本與長(zhǎng)春市排水公司合作投資污水處理廠，并與當(dāng)?shù)卣炗啞堕L(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》。但在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)兩年后，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費(fèi)。經(jīng)過(guò)一年的糾紛，長(zhǎng)春市政府強(qiáng)行廢除管理辦法，排水公司完全停止支付污水處理費(fèi)。民營(yíng)資本苦不堪言，最后被迫對(duì)簿公堂。

(三) 輕視后期管理與維護(hù)造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)困難

目前已經(jīng)建成的PPP項(xiàng)目中，出現(xiàn)了很多運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)不善的問(wèn)題，導(dǎo)致所提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降，項(xiàng)目貶值等。在數(shù)年的經(jīng)營(yíng)后，大舉投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目甚至負(fù)債、虧損。作為運(yùn)營(yíng)方的民營(yíng)資本急于脫手，作為購(gòu)買(mǎi)方的政府不愿接盤(pán)，民眾作為公共服務(wù)終端服務(wù)對(duì)象，卻需要忍受服務(wù)質(zhì)量差和沒(méi)有其他備用選項(xiàng)的雙重“夾擊” 。

環(huán)保公共服務(wù)項(xiàng)目，從污水處理廠到垃圾填埋場(chǎng)等，都需要一定專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的人員進(jìn)行管理和維護(hù)。但很多地方政府只看重民營(yíng)資本的融資能力，忽略甚至故意忽略其管理能力，導(dǎo)致眾多環(huán)保PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值貶損、被迫回購(gòu)。

(四) 缺少配套的法規(guī)條例

相比較接二連三于推行PPP模式方面的政策，對(duì)規(guī)范和監(jiān)管PPP模式的政策，政府推行力度明顯弱了很多，起步也相對(duì)較晚。缺少配套的法規(guī)條例在一定程度上造成了2003年以后的十年中我國(guó)PPP模式推行的亂象：項(xiàng)目眾多，質(zhì)量參差不齊，爭(zhēng)議不斷。筆者認(rèn)為，倚重PPP模式來(lái)解決“十三五”規(guī)劃中環(huán)境領(lǐng)域巨大的資金缺口，配套監(jiān)管制度的出臺(tái)勢(shì)在必行，且刻不容緩。