中央高度重視排污許可制度改革工作，近年來多次發(fā)文提出要建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。2015年，環(huán)境保護部批復(fù)浙江省正式成為排污許可制度改革的試點省份(環(huán)辦函〔2015〕494號)。浙江省同期下發(fā)《關(guān)于開展浙江省排污許可證制度改革試點工作的通知》(浙環(huán)函〔2015〕100號)，正式啟動浙江省排污許可證試點改革工作。浙江省以紹興、舟山、臺州、桐廬、長興、海寧、義烏、椒江8個市縣為試點，以環(huán)境質(zhì)量改善為總體目標(biāo)，主要針對點源環(huán)境管理制度的制度整合與流程再造，建立以排污許可證為核心，覆蓋污染源建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉全過程的“一證式”管理模式，將排污許可證定位為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)、企業(yè)環(huán)境行為的守法文書、公眾環(huán)保監(jiān)督的參與平臺，使其成為有效改善環(huán)境質(zhì)量的管理工具。

試點改革的總體實施情況

截至目前，改革試點實踐探索已歷時半年多。在流程再造方面，浙江省分別以8個試點地區(qū)為藍本，從多角度開展流程再造與制度銜接工作。

省級層面，為確保改革試點的深入推進，浙江省積極推進了環(huán)境管理制度創(chuàng)新：

一是在落實政府環(huán)保主體責(zé)任上，建立主要污染物財政收費和排污權(quán)基本賬戶制度，按照“以減量定增量”的原則，在確保完成減排任務(wù)的前提下，誰淘汰落后產(chǎn)能力度大、削減的排污量多，可用于新上項目的排污指標(biāo)就多，以此來規(guī)范各市、縣區(qū)域排污指標(biāo)的使用與管理。

二是在落實企業(yè)治污責(zé)任上，建立企業(yè)刷卡排污制度。截至2015年12月底，浙江省已經(jīng)建成2100套刷卡排污系統(tǒng)，省控以上污染源實現(xiàn)全覆蓋。

三是在推進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級上，建立主要污染物排污權(quán)激勵制度，對重污染行業(yè)開展以噸排污權(quán)稅收貢獻的“三三制”評價排序和考核，嚴(yán)格落實差別化激勵約束政策，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

四是在環(huán)境資源配置上，以排污許可證作為排污權(quán)確權(quán)載體，深化排污權(quán)交易。截至2015年12月底，浙江省累計排污權(quán)有償使用和交易金額達50.65億元，排污權(quán)抵押貸款145.07億元。

五是在統(tǒng)一規(guī)范上，省級層面正在建設(shè)全省統(tǒng)一的污染源管理平臺并針對各市縣開展培訓(xùn)，力圖將污染源信息納入統(tǒng)一管理;環(huán)保廳印發(fā)了統(tǒng)一的排污許可證文本，制定了統(tǒng)一的排污許可證編號，初步制定了證照管理規(guī)范。

浙江試點取得初步成效

浙江省開展試點改革僅半年時間，改革的成效主要體現(xiàn)在管理效能的改進以及對企業(yè)精細化管理水平的提高方面。改革對企業(yè)監(jiān)管的實際效果，以及對環(huán)境質(zhì)量改善的情況，尚需要等待時間檢驗。

管理效能得到提高。一方面，試點地區(qū)通過打通各項污染源管理制度各環(huán)節(jié)，形成制度合力，以排污許可整合多項許可程序，以排污許可證管理統(tǒng)一許可排放量和實際排放量，減少審批許可時間，避免重復(fù)管理和“數(shù)出多門”，同時也減少了管理部門的尋租空間，降低了管理人員的廉政風(fēng)險;另一方面，通過調(diào)整環(huán)保部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，加強排污許可證“一證”監(jiān)管作用，實現(xiàn)“一窗口”對外、“一站式”服務(wù)、“一證式”許可，降低監(jiān)管成本，提高管理效能。通過改革，紹興市取消了3項流程，建設(shè)項目審批備案時間不超過30天，比原來至少兩個月時間縮短了50%以上。海寧市對符合“零土地”技改和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的輕污染項目實行登記備案制，做到立等可取;對其他項目進一步精簡手續(xù)，在原來7天內(nèi)完成行政許可的基礎(chǔ)上再縮短了50%以上的時間。

企業(yè)主體責(zé)任得到強化。企業(yè)作為污染行為的實施者，具有保護環(huán)境不受其損害的責(zé)任，應(yīng)積極采取合理有效的環(huán)境保護措施，并舉證自身排污行為合法合規(guī)。排污許可證制度改革通過實施企業(yè)環(huán)保責(zé)任承諾制和自我管制機制，明確了企業(yè)自身的環(huán)境保護責(zé)任和自我監(jiān)測、自我記錄、自我報告的義務(wù)。一方面，大幅減輕政府監(jiān)管壓力，解決污染者和管理者信息不對稱的問題;另一方面，有助于推動企業(yè)履行自身環(huán)保義務(wù)，落實企業(yè)的環(huán)境保護主體責(zé)任。

精細化管理水平得到提升。通過刷卡排污系統(tǒng)等科技監(jiān)管手段的實行、排污許可證管理平臺的建設(shè)、“一企一證一卡”管理方式的推行，有助于實現(xiàn)污染源信息的全面、綜合、高效管理，充分提升精細化管理水平。依托信息的實時交互，管理方式從末端考核轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程監(jiān)管，及時快速地識別和糾正污染源的各類違法違規(guī)行為，從源頭上減少重大環(huán)境污染事故的發(fā)生，以高度的精細化管理全面提高監(jiān)管質(zhì)量。

試點過程中暴露出的問題

一是國家層面的法律保障缺失依然是試點地區(qū)許可制度實施的剛性約束。國家與試點地區(qū)層面要求企業(yè)持證排污、按證排污、自我管制、自我報告等，但缺少相應(yīng)的法律依據(jù)與規(guī)范要求。若企業(yè)未按照要求履行職責(zé)，環(huán)保部門在實際執(zhí)法監(jiān)管中也缺乏行之有效的懲罰措施，致使企業(yè)主對于排污許可證的敬畏程度較低，不利于樹立其環(huán)保主體責(zé)任意識。另外，在實際監(jiān)管中，未明確在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是否能作為法律管理地位，實際監(jiān)管過程中在線監(jiān)測地位尷尬，難以成為執(zhí)法依據(jù)，不利于浙江省推進以“刷卡排污”為手段的證后管理。

二是制度整合有現(xiàn)實障礙，存在潛在改革風(fēng)險。由于現(xiàn)行的法律規(guī)章沒有明確排污許可制度與其他環(huán)境管理制度間的法律層級關(guān)系，地方實踐時排污許可制度與其他環(huán)境管理制度的整合往往形式大于內(nèi)容。要真正實現(xiàn)以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理各項制度的有機整合，目前尚存在現(xiàn)實阻礙。改革設(shè)計中的制度整合環(huán)節(jié)對于環(huán)評審批制、環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收等行政許可方面的法律規(guī)定均有所突破，存在一定潛在風(fēng)險。

三是改革認(rèn)識有待深化，地區(qū)推進水平不一。部分試點地區(qū)對于排污許可證制度“一證式”改革的認(rèn)識不一致，沒有將排污許可證制度的核心地位突出，而將各項改革機械整合，使得排污許可證制度改革負載過多卻實效欠缺。在效能提升方面，部分地區(qū)僅機械地壓縮審批時間，而忽視了制度間的有機整合效力。此外，由于排污許可證制度改革必然涉及部分法律法規(guī)條文的突破，部分地區(qū)大膽探索、部分地區(qū)相對保守，造成在各個試點實際推進中存在較大差距。

試點改革應(yīng)不斷調(diào)整改進

總體來說，經(jīng)過浙江省8個試點地區(qū)的實踐檢驗，“一證式”排污許可證制度改革可以有機整合點源環(huán)境管理各項制度，有效簡化當(dāng)前環(huán)保審批流程;推動環(huán)境信息集成統(tǒng)一，促進環(huán)境管理精細化，便于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管開展;進一步落實企業(yè)環(huán)境保護主體責(zé)任，推動環(huán)境信息公開化、環(huán)保技術(shù)服務(wù)專業(yè)化，能夠更好地滿足基層環(huán)保高效監(jiān)管的實際需要。由于試點實踐時間尚短，目前各試點地區(qū)的證照發(fā)放還處于起步階段，新證發(fā)放率不高、后續(xù)改革任務(wù)尚未跟進，證后監(jiān)管案例不多，對于全面建立系統(tǒng)完善、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局的探索還需在今后的工作中繼續(xù)推進。

筆者建議，地方推行排污許可制度改革試點可以大膽探索，在一段時間內(nèi)保持政策的穩(wěn)定性，充分發(fā)揮地方政府、企業(yè)的主觀能動性，重視對證照發(fā)放后排污單位的精細化管理手段創(chuàng)新，對國家層面的排污許可制度改革當(dāng)有一定借鑒意義。同時，應(yīng)當(dāng)允許地方改革試點設(shè)置容錯機制，允許地方在實際實施過程中自我調(diào)整與改進，從而不斷在實踐中檢驗改革方向與手段的正確性。對試點地區(qū)的具體建議有如下4條：

一是強化法制支撐保障。建議浙江省充分吸收改革成功經(jīng)驗和做法，將其上升為地方法規(guī)和制度。將排污許可證管理條例納入立法計劃，細化明確排污許可定位、管理權(quán)限、申請核發(fā)、監(jiān)督管理、排污權(quán)交易、信息公開、法律責(zé)任等管理細節(jié)，為改革提供規(guī)范性指導(dǎo)和法律依據(jù)。

二是加強配套政策技術(shù)研究。建議試點地區(qū)進一步研究主要污染物許可排放量分配、實際排放量核定、排污許可證監(jiān)管方式等技術(shù)方法。在有條件的地區(qū)率先探索基于環(huán)境質(zhì)量的許可排放量分配技術(shù)，分析環(huán)境質(zhì)量較好與較差區(qū)域的許可排放量分配技術(shù)方法;制定完善排污許可證核發(fā)、排污核定、監(jiān)管、企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任、排污信息公開等方面的政策文件，推進排污許可證與排放標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域環(huán)境功能和質(zhì)量更好銜接，推進排污許可證改革更加規(guī)范、有效發(fā)展。

三是加快信息平臺整合進度。進一步加快浙江全省統(tǒng)一的污染源管理信息平臺建設(shè)進度，并與國家平臺保持銜接。以排污許可證制度管理要求為主要依據(jù)，逐步整合現(xiàn)有環(huán)評審批、在線監(jiān)測、排污收費、執(zhí)法監(jiān)管等各項環(huán)境管理平臺。加大在線監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對重點企業(yè)全面推廣刷卡排污，同時將更多企業(yè)納入平臺監(jiān)管范圍，全面推進環(huán)境管理大數(shù)據(jù)建設(shè)，進一步提升環(huán)保精細化管理水平。

四是加大改革宣傳教育力度。在全社會加大排污許可證制度的宣傳力度，使“持證排污、按證排污”的守法思想深入人心。開展對企業(yè)負責(zé)人環(huán)保責(zé)任的教育，定期舉辦企業(yè)環(huán)保負責(zé)人、環(huán)保員的相關(guān)培訓(xùn)，促進提升企業(yè)環(huán)境保護的自我管理能力。

浙江省各市、縣初步建立了污染源“一證式”管理模式，并形成各有特色的推進路徑。

紹興市：重點在排污許可證管理平臺等工作上進行探索示范，委托設(shè)計開發(fā)了排污許可證信息化平臺，以排污許可證信息化管理為基礎(chǔ)落實“1+9”基本賬戶制度。

舟山市：在整合管理內(nèi)容、優(yōu)化管理流程、落實主體責(zé)任等方面力求突破，選擇有污染削減任務(wù)、環(huán)評審批要求的項目作為試點對象，在環(huán)保部門內(nèi)部實行聯(lián)合審議和簽批的形式，實行排污許可證執(zhí)行情況定期報告和重大變動信息動態(tài)報告。

臺州市：在簡化行政許可程序，強化事中事后監(jiān)管等方面進行探索實踐。臺州市重構(gòu)了辦事流程，實施環(huán)評改革，對各類建設(shè)項目環(huán)評審批分別設(shè)置了“豁免、備案、簡化、認(rèn)可、補辦、下放”六個一批，直接由業(yè)主根據(jù)環(huán)保設(shè)施竣工驗收的要求，委托進行驗收監(jiān)測后自行組織環(huán)保設(shè)施驗收，并向環(huán)保部門提交執(zhí)行報告。

桐廬縣：重點在規(guī)范排污許可證核發(fā)、整合環(huán)評審批制度、落實各方主體責(zé)任等方面有所創(chuàng)新。實行環(huán)評機構(gòu)對環(huán)評結(jié)論負責(zé)并簽訂《環(huán)評中介機構(gòu)承諾書》;企業(yè)承諾嚴(yán)格落實環(huán)評提出的污染防治措施、遵守環(huán)保法律法規(guī)、污染物排放符合濃度和許可排放量控制要求，并簽訂建設(shè)項目環(huán)保承諾書;完成市控以上企業(yè)刷卡排污系統(tǒng)建設(shè)和運行。

長興縣：重點在研究制定排污許可證發(fā)放的負面清單和企業(yè)的責(zé)任清單，強化排污單位污染防治主體責(zé)任，規(guī)范企業(yè)環(huán)境行為等方面進行探索實踐。環(huán)保“三同時”竣工驗收由環(huán)保部門組織開展的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自行組織并提供“三同時”執(zhí)行報告的形式。新證正式核發(fā)前，組織開展對相關(guān)人員的指導(dǎo)培訓(xùn)，制定《企業(yè)環(huán)保履職清單和環(huán)保守法承諾書》。

海寧市：重點在綜合管理內(nèi)容、整合管理制度、再造管理流程、排放量管理執(zhí)法等方面力求突破。在環(huán)評審批、竣工備案、許可證申請等方面全面實行承諾制。強化宣教，在發(fā)證同時對企業(yè)負責(zé)人開展30分鐘到1個小時不等的環(huán)保知識教育，發(fā)放《企業(yè)須知》手冊。證后管理方面，正在開發(fā)建設(shè)信息管理平臺，計劃實行排污許可證計分管理制，同時創(chuàng)新提出環(huán)境保護責(zé)任險與排污許可制度結(jié)合思路。

義烏市：重點在整合管理制度、簡化審批流程、強化信息公開、優(yōu)化許可證監(jiān)管等方面進行探索。義烏市要求企業(yè)在申領(lǐng)排污許可證時簽署書面承諾，并確定專(兼)職環(huán)保人員，委托中介機構(gòu)對其提供培訓(xùn)服務(wù)，按照排污許可證要求開展環(huán)保工作。加強對第三方機構(gòu)的監(jiān)督管理，對進入義烏市開展業(yè)務(wù)的環(huán)保中介機構(gòu)由環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會備案，組織中介機構(gòu)開展“一證式”宣傳培訓(xùn)，建立環(huán)保中介機構(gòu)誠信承諾機制與考核淘汰機制。

椒江區(qū)：重點在明確并落實各方職責(zé)、優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)管等方面進行探索示范。實行業(yè)主承諾制，業(yè)主以書面形式做出達標(biāo)承諾，自行承擔(dān)違反承諾的法律后果;環(huán)保設(shè)施竣工后企業(yè)自行組織對環(huán)保設(shè)施的運行情況評估驗收，向環(huán)保部門提交環(huán)境保護執(zhí)行報告。另一方面，組建集自動監(jiān)測、刷卡排污、總量管理、環(huán)境統(tǒng)計、移動執(zhí)法、視頻監(jiān)控為一體的“環(huán)保天眼”管理系統(tǒng)，將多套分散的環(huán)保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行有機融合，并建立了街道、鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)察中隊。

作者單位：葉維麗，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院;盧瑛瑩，浙江省環(huán)境保護科學(xué)設(shè)計研究院