長期以來，在市政環(huán)衛(wèi)領域，政府不僅要負責監(jiān)督，還要負責投資建設環(huán)衛(wèi)設施、組織專業(yè)隊伍運營，既扮演“運動員”，又扮演“裁判員”。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，明確提出在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，這是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。

政府采取PPP模式引入社會資本，將道路清掃保潔、垃圾運輸、環(huán)衛(wèi)設施建設等推向社會，實行市場化運作，一方面符合國家的政策導向要求，另一方面有利于促進城市環(huán)衛(wèi)管理體制和考核方式的轉(zhuǎn)變。應該說在市政環(huán)衛(wèi)領域引入PPP模式是具有積極意義的。

PPP模式的引入，將促進原有環(huán)衛(wèi)管理體制的改革，加快實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)管干分離，可以充分發(fā)揮社會力量和市場機制調(diào)節(jié)的作用。采取PPP模式，可以盤活現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)，通過利用社會資本的資源，解決環(huán)衛(wèi)一體化項目的資金投入難題。政府按照考核標準和服務效果支付服務費用，充分發(fā)揮財政支出的效益。

專業(yè)的社會投資人引入后，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，有助于提高項目的運營管理水平，增強公共產(chǎn)品和服務供給效率。引入專業(yè)化的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，采用先進的技術、經(jīng)驗與管理模式，可以全面快速提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)的技術、運營及管理水平。

政府與社會資本依據(jù)各自風險承擔能力、風險與利益一致的原則，從風險成本最優(yōu)化的角度，可以對項目風險實現(xiàn)合理的分擔，較傳統(tǒng)模式而言，大大降低了政府的風險。社會資本方在獲得合理收益的同時，將承擔與收益相匹配的投融資、運營和維護風險。

然而，當前在市政環(huán)衛(wèi)領域引入PPP模式仍然存在不少的問題，主要體現(xiàn)在：

合理的價格機制尚未形成。目前，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場不成熟，制約了政府部門對環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場價格的調(diào)控，難以確定出合理的市場指導價格。有些城市片面追求降低政府投入，往往是最低價中標，導致環(huán)衛(wèi)工人因待遇低無法安心工作，造成環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量下降。

在編人員安置問題比較棘手。環(huán)衛(wèi)作業(yè)的市場化項目通常涉及在編人員的安置，就目前國內(nèi)已實施的項目來看，安置主要有兩種方案：第一種是直接進行人員身份轉(zhuǎn)換，由事業(yè)編制轉(zhuǎn)為企業(yè)編制。這種模式需要在項目前期進行大量的思想工作，還需輔以保證員工利益不受損害等條件。“事轉(zhuǎn)企”這種方案職工身份轉(zhuǎn)換徹底，潛在的風險和隱患比較小，有利于新企業(yè)進行管理，但前期實施難度大，員工接受度較低。第二種方案是保持人員原編制身份不變，社會資本方與原單位簽訂用工協(xié)議，而不直接與員工建立雇傭關系。在運營過程中，社會資本方對員工進行管理考核，并將考核意見反饋到原單位，原單位根據(jù)考核意見存檔。員工檔案仍由原單位統(tǒng)一管理，到齡退休時按事業(yè)編制退休辦理。職工對這種方案的接受度較高，前期實施阻力小，但需要在項目的整個實施周期內(nèi)政府部門與社會資本方密切配合，才可達到預期效果，存在變動的風險。

資產(chǎn)處置方式確定有難度。環(huán)衛(wèi)項目中對于現(xiàn)有資產(chǎn)(機械設備)的處置主要有以下3種方式：

機械設備全部重新購置。這種模式下，社會資本不接收項目現(xiàn)有的機械設備，全部重新購置。全部買新資產(chǎn)對提升環(huán)衛(wèi)作業(yè)效率和作業(yè)質(zhì)量效果明顯，但會顯著提高項目的初期投資，造成服務費的上漲，同時也會造成現(xiàn)有資產(chǎn)的浪費。

接受現(xiàn)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。這種模式的項目中，資產(chǎn)持有方(政府)通過和社會資本簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，按照評估價格將現(xiàn)有資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)讓。這種方案的優(yōu)勢是政府的資金回籠快、項目邊界條件易界定。而其缺點則是存在公共服務無法提供的風險。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后，設備、車輛的使用權和所有權均歸社會資本方所有，若出現(xiàn)突發(fā)情況社會資本無力繼續(xù)提供服務，或經(jīng)考核社會資本方不具備相應能力時，政府方很難及時接管環(huán)衛(wèi)工作，易造成較大的社會問題。另外資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易準備時間較長，根據(jù)《企業(yè)國有產(chǎn)權交易操作規(guī)則》，國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)歷受理轉(zhuǎn)讓申請、發(fā)布轉(zhuǎn)讓信息、登記受讓意向、組織交易簽約等一系列環(huán)節(jié)，周期比較長。

租賃現(xiàn)有資產(chǎn)。資產(chǎn)持有方(政府)通過和社會資本簽訂資產(chǎn)租賃協(xié)議，將資產(chǎn)出租給社會資本方使用。這種模式的優(yōu)點在于：政府接管的靈活度大，一旦社會資本違約，政府可立即接管(資產(chǎn)所有權沒有發(fā)生變化)，免去不必要的糾紛;前期準備時間較短，相比資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，資產(chǎn)租賃運作環(huán)節(jié)少，只要雙方簽訂租賃合同即可。而劣勢則在于：資金回收時間長;項目邊界條件較多，對于設備的維護、保養(yǎng)、重置以及協(xié)議期滿后的資產(chǎn)移交等事宜，需提前對各環(huán)節(jié)做好界定。

綜合上述情況看，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化改革是為了更好地提高公共投入效率和公共服務水平。隨著城市的發(fā)展和市場對環(huán)境要求的提高，對環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化改革的健康發(fā)展和市容環(huán)境也提出了更高的要求。建議各地以 PPP模式引入社會資本、推進環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化為契機，加大環(huán)衛(wèi)資金的投入，進一步提升綜合管理水平，不斷提高城市環(huán)衛(wèi)工作的整體能力;加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政企分開、管辦分離，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務作業(yè)一體化、社會化和市場化。同時，在面對在編人員安置和資產(chǎn)處置問題時，合理選擇適合項目自身條件的處理方式，以保證項目的順利推進。