近年來，國家大力倡導創(chuàng)新重點領域投融資機制，其中政府和社會資本合作(簡稱PPP)模式備受矚目，各地紛紛推出各自的PPP項目，無論數量還是投資規(guī)模，都堪稱龐大。但是，在推進PPP過程中，卻廣泛遭遇項目開工率低、落地難的尷尬。

有數據顯示，目前我國PPP項目開工率還不足5%。為何會出現(xiàn)"雷聲大雨點小"的現(xiàn)象?該從何處"破題"來促進PPP的健康發(fā)展?在4月23日中國發(fā)展網舉辦的首屆中國新常態(tài)經濟發(fā)展高層論壇上，來自政府部門、業(yè)界專家圍繞這些話題，進行了分析和探討。

PPP是資本的合作

也是責任的分擔

到底什么是PPP?這個看似簡單的問題，目前仍存在著很大的爭議。在此次論壇上，業(yè)內專家進一步厘清了PPP的概念和內涵。

國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰在論壇上表示，PPP起源于英國。為此，國家發(fā)展改革委去年專門赴歐洲，對英國、法國進行了考察。通過與國外同行的交流學習，并廣泛借鑒他們的經驗，PPP應該根據付費方式不同分為兩大類，一類是使用者付費項目，比如說供水、供氣、供熱，這是每個消費者都要交錢的;另一類是項目本身不直接產生收益，比如市政道路，主要采用政府購買服務方式。此外，還有一種混合型，該項目有一定的經濟收益，但不足以彌補和覆蓋它的投入，這需要政府給予一定補貼。不過，在英國和法國，這類混合型也通常劃到使用者付費類型當中。"總之，簡單來講PPP是個總概念，根據付費方式不同主要包括兩類--使用者付費對應的是特許經營方式，政府付費對應的是政府購買服務。"

中國財政科學研究院院長劉尚希分析指出，"在我看來，PPP和特許經營是什么關系，是不是使用者付費就可以定義為特許經營，這些問題仍有待商榷。"

他認為，PPP的定義不是用教科書或者理論來定義，而是由實踐來定義，不同的發(fā)展階段、不同的國家對其有不同的理解和不同內涵。就我國目前的發(fā)展階段來看，從微觀上講，PPP是一種合作的方式或者是合作模式。這種合作是政府和社會資本的合作，可以把它視為特殊商業(yè)的合作模式。這里涉及到很多不確定性的問題，比如涉及到交易結構、收益結構、風險結構、融資結構、產權結構等，非常復雜。

從宏觀上來講，PPP的發(fā)展則堪稱是一場變革。劉尚希解釋說："過去的理論認為，提供公共服務是政府的責任，現(xiàn)在社會資本也參與進來，共同提供公共服務，實際上也是承擔了相應的公共責任，從這個意義上講不僅是資本的合作，也是責任的分擔。這打破了傳統(tǒng)的經濟學和財政學的理論，強調政府與市場在分工基礎上進行合作，某種程度上也提出了新的改革任務和理論命題。"

不應盲目崇拜PPP

夸大其功能不可取

國家重視PPP，是因為其作為運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措，適應"國家治理現(xiàn)代化"、"市場起決定性作用"、"加快轉變政府職能"、"建立現(xiàn)代財政制度"、"推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展"要求，具有緩解"融資平臺債務高"、"公共供給效率低"、"私人資本進入難"等矛盾和問題的作用，同時也是推行政府向社會力量購買服務、發(fā)展混合所有制等一系列改革政策的重要抓手。

韓志峰提醒說，"對于PPP不要盲目崇拜。"他指出，當前一些地方政府急于推動PPP項目，沒有經過認真分析和認真的項目論證，就為了政績把很多不適合搞PPP的項目都拿了出來。這實際上也是造成目前PPP項目落地難的一個原因。

中國投資咨詢公司原研究總監(jiān)葉繼濤也對當前許多地方PPP項目一哄而上的情況提出了警示，"一些地方現(xiàn)在推出了很多項目，也不管項目符不符合PPP，都找中介機構來加以包裝。只要政府認可，只要能找到社會資本就是PPP，不管這個PPP項目是不是真正能夠降低成本、提高效率。如果對這種現(xiàn)象視而不見，不加以有效監(jiān)管，未來會出現(xiàn)很多爛尾的PPP項目。"

論壇上，與會者們普遍認為，PPP只是傳統(tǒng)意義上由政府主導的供給模式的補充而非替代。而事實上，即使在PPP應用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資最多時也才達到公共產品和服務支出的22%，而韓國明確規(guī)定PPP項目不得超過公共產品項目的10%。因此，對PPP的過度追捧，特別是片面夸大其融資功能并不可取。

用好價格收費杠桿

保證投資者有合理收入

論壇上，韓志峰明確表示，"PPP是要吸引社會投資方參與，而社會資本是要賺錢的。因此，建立合理的投資回報機制，對于推進PPP發(fā)展很重要。"合理的投資回報機制可以吸引社會資本;如果項目經營者能夠通過市場經營獲得更多回報，既可減輕政府補貼的財政壓力，也更有利于維護公眾利益。

至于如何設計合理的投資回報機制，韓志峰認為可以從以下七個方面入手：

一是充分發(fā)揮好價格收費杠桿的作用。特別是對使用者付費項目，合理價格和收費標準的確定、合理經營年限的確定，這既能夠維護社會公眾利益，讓老百姓不多交錢，同時也保證社會投資者有合理投入。

二是充分運用政府投入方式。政府投入大致分為事后日常補貼和事前股權投入。政府投入這部分是資本金可以不分紅或者少分紅，這樣相應提高了社會投資者的收入水平。

三是資源配置，包括土地、廣告等方式。

四是注重并發(fā)揮PPP項目本身的商業(yè)價值。舉例說，像北京工人體育場周邊餐飲娛樂設施齊全，收入很可觀。而鳥巢周邊商業(yè)開發(fā)遠不及此。對比看，這兩個都是PPP項目，工體更重視項目的附加價值開發(fā)，從而減少政府和使用者直接承擔的成本。

五是向管理要效益。讓社會資本投入者加強管理、提高效率，這樣也可以減輕政府支出。

六是設計項目的融資結構。合理的融資結構可以保證投資的合理回報。

七是政府補貼。一個好的PPP項目盡可能讓政府不掏錢或者少掏錢。

"現(xiàn)在很多社會資本還是希望'短平快'項目，喜歡快錢、熱錢，但PPP恰恰是投資時間長、回報比較低，當然風險也低。"韓志峰演講時特別提醒，社會資本投資PPP項目應該建立合理預期。

劉尚希表示，進入PPP領域的資本應當具有社會屬性，承擔相應的社會責任，和純競爭性領域的資本還是有區(qū)別的。在競爭性領域可以尋求暴利，但在PPP領域恐怕不能尋求暴利，因為它涉及的不僅是資本雙方，而是涉及到老百姓和公眾的利益。

推動項目信息公開

可約束PPP不規(guī)范行為

亞行駐中國代表處高級PPP官員肖光睿在論壇上提出，"在當下這個階段，推動PPP項目信息公開是一個非常有效，并且能夠立竿見影地約束到PPP當中不規(guī)范的行為。"這一觀點，令眾多與會者頗為關注。

肖光睿分析說，PPP作為一個特殊的公共產品和公共服務的供給模式，涉及到公共利益和公共預算的支出，從理論上講應保證公眾的知情權。而且，對PPP項目實施信息公開能夠給社會資本參與帶來更多的信心，有足夠的時間來準備項目的方案，提高項目的準備質量。"此外，更為重要的是，陽光常常是最好的防腐劑。也可以說，信息公開是發(fā)現(xiàn)和杜絕PPP項目中不規(guī)范行為的最有效工具。設想一下，如果推動信息公開透明，會使PPP全過程生命周期內的每個環(huán)節(jié)都處于有效的監(jiān)督、審視之下，這必然會倒逼該項目從開發(fā)、準備、設計、建造到執(zhí)行，使得全過程的每個環(huán)節(jié)的質量都會得到提高。"

實際上，亞洲開發(fā)銀行作為國際金融組織，一直在支持包括中國在內的亞洲發(fā)展中國家構建整個PPP的頂層設計。不過，在推動中國PPP項目信息公開方面，也遇到了一些困難。例如，由于信息公開會帶來回應質詢的多余工作量，也有可能遭遇質疑和追責，因此政府方面動力不足。雖然近年來，國家一直都提出要推動信息公開，并出臺了不少政策措施，但對具體項目公開哪些信息、怎樣公開，并沒有特別細致的規(guī)定，這使得其在實際操作過程中缺乏相應的依據和標準，造成很多可鉆的空子。

對于推動PPP項目信息公開，肖光睿提出了如下幾點建議：

首先，完善相應法律法規(guī)。從國際經驗來講，一些國家本來就有自由信息法案，對于涉及公共利益的信息披露有嚴格規(guī)定。而我國，目前尚未出臺自由信息法案，應該在相關法律法規(guī)中對于這類信息披露做出清晰的說明，其主要內容應包括信息披露的范圍和程序等。

其次，建立信息公開的清單。到底哪些信息需要公開，其中又有哪些應是強制公開，哪些應是建議公開，可以借鑒國際上的一些通行做法，制定相應的制度。

再次，明確信息公開的途徑。信息公開的途徑可以是統(tǒng)一的政府平臺或者是權威的第三方，對于我國來講也可以從中央到地方分級公布，但是不管是哪種形式都要保證信息的可達性和可操作性，這是最關鍵的一點。

最后，設計信息公開的模板。從而保證信息公開的統(tǒng)一性，方便項目相關信息的統(tǒng)計和積累。