環(huán)保電價的檢查與我國政府正在如火如荼的電力市場化改革放在一起，讓我們陷入的深深的思索——環(huán)保電價這一深深刻著計劃烙印的價格政策，該何去何從?
5月10日，國家發(fā)展改革委 環(huán)境保護部聯(lián)合下發(fā)“關(guān)于組織開展全國環(huán)保電價專項檢查的通知”，自2016年5月20日至10月31日，各省級價格和環(huán)保主管部門聯(lián)合檢查發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)2015年度的環(huán)保電價政策執(zhí)行情況。重點檢查內(nèi)容為執(zhí)行環(huán)保電價的燃煤發(fā)電機組二氧化硫、氮氧化物、煙塵排放濃度小時均值超過限值的行為;燃煤發(fā)電企業(yè)因人為原因?qū)е略诰€監(jiān)測數(shù)據(jù)失實的行為;電網(wǎng)企業(yè)因主觀原因?qū)е颅h(huán)保電價不能正確執(zhí)行的行為等。
此次是國家自2014年新的環(huán)保電價及環(huán)保設(shè)施運行監(jiān)管辦法頒布以來，第二次大規(guī)模對環(huán)保電價進行檢查。對比2015年的專項檢查，主要有以下特點：一是強調(diào)主觀故意行為的檢查，更加注重檢查結(jié)果的整改;二是以“嚴格行政處罰”取代“把握處罰力度”，檢查時間延長了兩個月;三是創(chuàng)新檢查方式而不是簡化處理方式，鼓勵違法舉報;四是強化了檢查過程中的內(nèi)部監(jiān)管，提高思想意識的同時，加強對檢查和處罰的督查督辦;五是環(huán)保部關(guān)于檢查的組織司局更名為大氣司。
環(huán)保電價的檢查與我國政府正在如火如荼的電力市場化改革放在一起，讓我們陷入的深深的思索——環(huán)保電價這一深深刻著計劃烙印的價格政策，該何去何從?
一、電力價格如何附加了環(huán)保的重任
從脫硫加價到脫硫、脫硝、除塵加價政策的出臺，背景都幾乎都是進行大氣污染物防治、貫徹落實國務(wù)院節(jié)能減排工作部署。從2007年的《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法》到2014年《燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價及環(huán)保設(shè)施運行管理辦法》，第一條均是發(fā)揮價格杠桿的激勵約束作用，促進環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，減少排放，改善大氣質(zhì)量。從此可見，環(huán)保加價的目的是促進建設(shè)和運行環(huán)保設(shè)施，切實改善大氣質(zhì)量，落實國家關(guān)于大氣污染防治的相關(guān)法律和行動計劃，踐行國際承諾。而更深層次的含義是要完成污染物排放的任務(wù)，必須要加大環(huán)保改造的力度，以具有一定收益的激勵政策帶動環(huán)保投資。
根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，2008年-2014年，火電機組裝機增長53%，達到92363萬千瓦。從環(huán)保部公布的“全國環(huán)境統(tǒng)計公報”來看：從2008年-2014年，全國二氧化硫排放量由2321.2萬噸下降到1974.4萬噸;氮氧化物排放量由1629.4萬噸增長到2078萬噸(先增后降);煙塵排放量由901.6萬噸增長到1456.1萬噸。從燃煤機組環(huán)保投資來看，全國大部分燃煤機組已經(jīng)完成了脫硫設(shè)施改造，脫硝和除塵設(shè)施的改造也在按照《大氣污染防治行動計劃》的要求加速推進，超低排放改造在國家的鼓勵政策下各大集團都在加快改造，希望拿到鼓勵電價。主要污染物排放的降低和煤電機組大干快上的環(huán)保改造是分不開的。
二、電力市場化改革使環(huán)保電價監(jiān)管陷入尷尬
首先環(huán)保電價是一種加價政策，加價的基礎(chǔ)是燃煤機組標(biāo)桿電價，而標(biāo)桿電價是計劃體制下的電量分配為基礎(chǔ)，這不僅使環(huán)保電價在執(zhí)行過程中與電力市場化改革格格不入，也給價格監(jiān)管帶來了困惑。
(一)電力體制改革的碰撞
中央十八屆三中全會提出要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，這也是新一輪電力市場化改革的目標(biāo)之一，由市場優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)供需、形成價格。國家發(fā)改委5月3日撰文指出，價格機制是市場機制的核心。創(chuàng)新價格機制，既是加強需求側(cè)管理的重要舉措，也是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
由此可見，價格作為市場機制的核心，形成機制不是行政指令，而是供需決定。在全國各省區(qū)大規(guī)模開展電力市場化交易的現(xiàn)狀下，由供需雙方協(xié)商確定價格的電量規(guī)模不斷擴大，而這個價格的內(nèi)涵是電量的成本，自然也包括環(huán)保支出。由于定價機制發(fā)生改變，環(huán)保的成本已經(jīng)內(nèi)含在價格其中，而不是額外的加價。
(二)發(fā)電企業(yè)的困惑
隨著市場化規(guī)模的擴大，煤電企業(yè)關(guān)于環(huán)保加價也愈加困惑。按照電改配套文件規(guī)定，要有序放開發(fā)用電計劃，讓屬于計劃部分的電量執(zhí)行國家標(biāo)桿電價和環(huán)保加價，而由市場形成的電量并沒有額外增加環(huán)保加價的籌碼，無論市場價格多么低，仍隱含其中含有環(huán)保加價。
從另一個角度看，電能的同質(zhì)化，用戶并無法區(qū)分哪些電能是環(huán)保的，哪些不是。用戶與發(fā)電企業(yè)的發(fā)用電曲線也并不是嚴格匹配，直接交易市場并不是嚴格意義的物理交割的實物市場，更像是在一定時間內(nèi)以特定價格購買的發(fā)用電的權(quán)利。同樣道理，政府和企業(yè)呼吁的環(huán)保熱價無法落地的重要原因之一，用戶并不愿增加該部分的支出而獲取并沒有區(qū)別的生活體驗。
二是環(huán)保電價檢查與排污收費的沖突。環(huán)保電價檢查主要是檢查的環(huán)保設(shè)施的運行和管理，而非價格本身。更進一步說檢查的是發(fā)電企業(yè)的內(nèi)部管理，而不僅僅是能否做到達標(biāo)排放。達標(biāo)排放的標(biāo)準(zhǔn)不僅有國家標(biāo)準(zhǔn)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)，采取哪個嚴格就按哪個標(biāo)準(zhǔn)來檢查的原則，標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一與相同價格水平下的不同環(huán)保成本支出也是發(fā)電企業(yè)的困惑。
再有令發(fā)電企業(yè)困惑的是，國家發(fā)改委、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2014〕2008號)，目的也是利用經(jīng)濟手段、價格杠桿作用，建立有效的約束和激勵機制，促使企業(yè)主動治污減排。這與《大氣污染防治法》中要求的“國家對重點大氣污染物排放實行總量控制”目標(biāo)一致。但是，總量控制的基礎(chǔ)下，檢查發(fā)電企業(yè)環(huán)保設(shè)施運行情況，既要總量不超標(biāo)又要總量的積累過程也不超標(biāo)的雙重處罰標(biāo)準(zhǔn)。
(三)監(jiān)管層面的尷尬
監(jiān)管層的尷尬主要體現(xiàn)在三個方面，一是價格監(jiān)督檢查部門僅僅是檢查的執(zhí)行部門，就沒有參與價格政策的制定，只能執(zhí)行檢查任務(wù)本身。而對于該項檢查的可行與合理性并沒有發(fā)言權(quán)。二是從檢查通知的本身，也體現(xiàn)了國家層面對各省市級層面監(jiān)管的不信任，既要求克服“消極懈怠思想和畏難情緒”，又要國家層面組成督查組對地方檢查的不作為或作為不當(dāng)進行督查。三是檢查本身就是計劃體制下的“有罪推定”的體現(xiàn)，查找發(fā)電企業(yè)弄虛作假的相關(guān)證據(jù)。而作為發(fā)電企業(yè)主要盤算環(huán)保投資通過環(huán)保電價進行回收，并不存在騙補的主觀，更多考慮的是成本的控制和設(shè)備的安全穩(wěn)定運行。四是當(dāng)前的電力市場現(xiàn)狀下，煤機調(diào)峰的概率越來越大，負荷率較低的情況下，排放超標(biāo)的風(fēng)險加大。在此前提下的環(huán)保電價檢查、沒收、罰款，可能促使發(fā)電企業(yè)申請停止執(zhí)行環(huán)保電價。
三、有關(guān)建議——去管制化，由市場發(fā)揮作用
在電力體制改革的大背景下，價格改革是核心內(nèi)容，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》中對能源領(lǐng)域的價格改革劃定了時間表，到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格基本放開，到2020年，市場決定價格機制基本完善。通過電力市場競爭形成市場交易電價，還原電能的商品屬性中，環(huán)保電價的謝幕還要政策制定者進一步的放松管制，真正發(fā)揮市場作用。
一方面監(jiān)管依據(jù)轉(zhuǎn)變，價格杠桿適時退出，過渡階段環(huán)保電價并入標(biāo)桿電價，最終電力價格交由市場形成，污染物排放由環(huán)境保護法和大氣污染物防治法進行約束。另一方面環(huán)保設(shè)施的規(guī)范運行與其他發(fā)電設(shè)備一樣對待，是發(fā)電機組轉(zhuǎn)入商業(yè)運行的前提。三是簡化監(jiān)管流程，管住污染物排放出口，推行排污權(quán)交易，實現(xiàn)達標(biāo)排放和總量控制的雙重管控。
備注：全國環(huán)境統(tǒng)計公報
2008年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排放量2321.2萬噸，比上年減少5.9%。煙塵排放量901.6萬噸，比上年減少8.6%。工業(yè)粉塵排放量584.9萬噸，比上年減少16.3%。氮氧化物排放量1629.4萬噸，比上年減少0.8%。
2009年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排;放量2214.4萬噸，比上年減少4.6%。煙塵排放量847.7萬噸，比上年減少6.0%。工業(yè)粉塵排放量523.6萬噸，比上年減少10.5%。氮氧化物排放量1692.7萬噸，比上年增加4.2%。
2010年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排放量2185.1萬噸，比上年減少1.3%。煙塵排放量829.1萬噸，比上年減少2.2%。工業(yè)粉塵排放量448.7萬噸，比上年減少14.3%。氮氧化物排放量1852.4萬噸，比上年增加9.4%
2011年全國廢氣中二氧化硫(SO2)排放量2 217.9萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為2 017.2萬噸，城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為200.4萬噸。全國廢氣中氮氧化物(NOx)排放量2 404.3萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1 729.7萬噸，城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為36.6萬噸，機動車氮氧化物排放量為637.6萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1 278.8萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1 100.9萬噸，城鎮(zhèn)生活煙(粉)塵排放量為114.8萬噸，機動車煙(粉)塵排放量為62.9萬噸。
2012年全國廢氣中二氧化硫排放量2117.6萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為1911.7萬噸，城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為205.7萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量2337.8萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1658.1萬噸，城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為39.3萬噸，機動車氮氧化物排放量為640.0萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1234.3萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1029.3萬噸，城鎮(zhèn)生活煙(粉)塵排放量為142.7萬噸，機動車煙(粉)塵排放量為62.1萬噸。
2013年全國廢氣中二氧化硫排放量2043.9萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為1835.2萬噸、城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為208.5萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量2227.4萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1545.6萬噸、城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為40.7萬噸、機動車氮氧化物排放量為640.6萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1278.1萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1094.6萬噸、城鎮(zhèn)生活煙塵排放量為123.9萬噸、機動車煙(粉)塵排放量為59.4萬噸。
2014年全國廢氣中二氧化硫排放量1974.4萬噸。其中，工業(yè)二氧化硫排放量為1740.4萬噸、城鎮(zhèn)生活二氧化硫排放量為233.9萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量2078.0萬噸。其中，工業(yè)氮氧化物排放量為1404.8萬噸、城鎮(zhèn)生活氮氧化物排放量為45.1萬噸、機動車氮氧化物排放量為627.8萬噸。全國廢氣中煙(粉)塵排放量1740.8萬噸。其中，工業(yè)煙(粉)塵排放量為1456.1萬噸、城鎮(zhèn)生活煙塵排放量為227.1萬噸、機動車煙(粉)塵排放量為57.4萬噸。
