由于長期以來缺乏有效的污染防治手段和相應監(jiān)控，許多生產(chǎn)活動造成了土壤、地下水污染。”6月2日，同濟大學教授、上海城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會副會長于一凡對第一財經(jīng)記者說。
她介紹，以工業(yè)生產(chǎn)、交通物流、市政設施等為代表的產(chǎn)業(yè)類用地是具有較高污染風險的存量用地，其再利用活動需要通過建立完善的登記、評估、修復和審核流程進行環(huán)境風險控制。但目前各方對于場地治理導致二次污染的風險缺乏防范。
1.大量產(chǎn)業(yè)遺存地上建商品房
從 全國范圍來看，從珠三角制造基地到東北老工業(yè)基地，從東部沿海城市到三線建設時期發(fā)展的城市，鋼鐵、化工等環(huán)境污染風險高的重工業(yè)遍布全國各地。從城市范 圍來看，無論在城市中心區(qū)還是郊區(qū)均有大量產(chǎn)業(yè)用地分布，其中不乏化工、造紙、冶金等環(huán)境污染風險較高的產(chǎn)業(yè)。由于長期以來缺乏有效的污染防治手段和相應 監(jiān)控，許多生產(chǎn)活動造成了土壤、地下水污染。
由于長期堆放危險品，從事工業(yè)原料、產(chǎn) 品等存放和運輸，也使部分鐵路沿線、物流棧場成為遭受污染的重災區(qū)。此外，缺乏防護措施的垃圾堆放和傾運碼頭等對城市生活空間與岸線埋下的污染隱患也不容 小覷。改革開放初期遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是造成了城鄉(xiāng)環(huán)境的整體惡化，形成的癌癥村、白血病村令人扼腕。
于 一凡說，自1980年代以來，北京、上海、廣州等大城市就已經(jīng)開始調(diào)整舊城核心區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地，由于騰退土地中不少占據(jù)良好區(qū)位，居住、商業(yè)、商務和創(chuàng)意 產(chǎn)業(yè)等往往成為再利用的首選功能。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京市75%產(chǎn)業(yè)遺存再開發(fā)為居住用地，上海市轉(zhuǎn)為居住用地的產(chǎn)業(yè)遺存比例也近60%。于一凡說，上海 2040年空間發(fā)展戰(zhàn)略提出了未來城市建設用地零增長的目標，內(nèi)涵式發(fā)展的機遇將主要來自市域范圍內(nèi)800平方公里原產(chǎn)業(yè)用地。不難想見，一旦未經(jīng)處理的 污染場地被直接納入再開發(fā)，甚至用于養(yǎng)老院、幼兒園、住宅區(qū)等功能，后果將何其嚴重。”于一凡說。
2.大量產(chǎn)業(yè)遺存地上建商品房
于 一凡介紹，產(chǎn)業(yè)遺存的污染危害是多方面的。首先，污染物影響場地土壤、水體等的環(huán)境品質(zhì)，進而破壞區(qū)域生態(tài)平衡，使場地與周邊生態(tài)環(huán)境發(fā)生惡化。其次，污 染物通過水體、土壤、空氣、植物等介質(zhì)與暴露的受眾人群接觸，可對人體造成直接的健康危害。兩者均不易察覺，但往往同時存在，且貽害無窮。
研 究顯示，產(chǎn)業(yè)遺存地可能含有的污染物大致可分為無機物污染和有機物污染。其中無機物污染可進一步劃分為重金屬污染與其他無機物污染。冶金廠、鋼鐵廠等重工 業(yè)以及涂料、油漆等化工業(yè)易造成包括鉛、砷、汞、銅、鎘等為代表的重金屬污染，對暴露人群可能造成蛋白質(zhì)和酶活性減弱，在器官中過量堆積則進一步造成器官 功能退化和各種疾病，如水俁病、腎功能衰竭等。
其中最為常見的鉛污染具有較強的神經(jīng) 毒性，不僅會妨礙幼兒生長、造成兒童腦損傷，嚴重的甚至會導致死亡。磷肥廠、煉焦廠、化工廠等則是造成有害元素氧化物、硫化物、鹵化物等其他無機污染物的 主要產(chǎn)業(yè)，具有致畸性、致癌性和致突變性等危害。許多產(chǎn)業(yè)遺存可能兼有多種類型的污染物。
于 一凡介紹，產(chǎn)業(yè)遺存可能具有的污染通常以兩種形式存在：第一種是場地內(nèi)殘留的固體工業(yè)廢棄物、污水、有沉淀物和污泥的水塘、可感知的廢氣，以及地上或地下 的儲油罐、變壓器、污水處理設施、生產(chǎn)運輸設備等基礎設施;另一類來自生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的污染物，經(jīng)由各種途徑遷移至土壤與地下水，殘留在內(nèi)部場地和建筑 結(jié)構(gòu)中，甚至影響到鄰近的河流、濕地、沼澤或綠地等周邊整體環(huán)境，但場地并沒有顯著的污染跡象。于一凡介紹，這些污染物通常具有隱蔽性強、造成后果緩慢顯 現(xiàn)和不易清除三方面特點，若不采取全面、深入的環(huán)境評估，產(chǎn)業(yè)遺存的污染往往難以被及時發(fā)現(xiàn)和徹底清除。
3.開發(fā)商對污染狀況諱莫如深
“由 于未能形成針對產(chǎn)業(yè)遺存再利用的預先環(huán)境風險評估和場地清理后的環(huán)境風險復核機制，加之城市規(guī)劃與環(huán)境保護部門之間缺少溝通與協(xié)調(diào)，不少被污染場地未經(jīng)處 理便得到再次開發(fā)并投入使用。”于一凡說，規(guī)劃管理部門對產(chǎn)業(yè)遺存的污染歷史缺乏了解，即使意識到潛在的環(huán)境風險也苦于缺乏技術依據(jù)，難以做出合理的功能 規(guī)劃和空間安排。
她舉例說，如以精細氟與電鍍添加劑為主要生產(chǎn)內(nèi)容的某市化工廠，長 期的生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的重金屬與有機物等混合污染物嚴重污染了場地。2007年該廠停產(chǎn)并作為居住用地進行了出讓。2008年7月，在缺乏環(huán)評報告的情況 下某房地產(chǎn)項目獲得規(guī)劃審批開始在工廠舊址上施工。2009年3月，補充編制的環(huán)評報告確認其存在環(huán)境風險，于當年7月責令停止建設并進行污染治理。而此 時包括幼兒園在內(nèi)的住宅區(qū)開發(fā)已基本完成。
于一凡介紹，我國針對城市各類場地污染的 識別與治理起步較晚，相應法律法規(guī)建設基礎較為薄弱。同時，規(guī)劃、建設部門與環(huán)保部門之間缺乏有效互動，致使污染發(fā)現(xiàn)與治理滯后于開發(fā)建設。 官方數(shù)據(jù)顯示，我國污染場地及周邊用地的環(huán)境問題已經(jīng)相當嚴重。根據(jù)2014年公布的首次全國土壤污染狀況調(diào)查公報，34.9%的工業(yè)廢棄地調(diào)查土壤點位 存在污染物超標，29.4%的工業(yè)園區(qū)樣本土壤點位存在污染，而重污染企業(yè)用地及其周邊樣本土壤點位污染超標率更是高達36.3%。此外固體廢物集中處理 處置場地、采油區(qū)、采礦區(qū)的超標率均超過20%。
于一凡說，長期以來，公眾對環(huán)境污 染的理解大多聚焦于水污染、大氣污染、噪聲污染等，對場地污染的危害則后知后覺，其中除了場地污染不易被察覺的因素以外，一個重要原因是缺乏公眾意識。產(chǎn) 業(yè)遺存通過流轉(zhuǎn)進入土地市場需要通過產(chǎn)權征收、平整拆除、規(guī)劃出讓、再開發(fā)建設幾個階段。目前，僅在土地平整、拆除階段移除外在特征明顯的污染物，對于土 壤、地下水中潛藏的污染情況則缺少信息披露。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于潛在的污染直接影響轉(zhuǎn)型利用的市場價值，不少土地所有者和開發(fā)商對真實污染狀況諱莫如深。
4. 換土”易造成二次污染
于一凡介紹，存在污染的產(chǎn)業(yè)遺存須通過相應的治理手段來消除或者控制環(huán)境風險，而目前相關的治理技術在我國尚處于起步階段。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各方對于場地治理導致二次污染的風險缺乏防范。常見的“換土”方式缺乏跟蹤管理，如隨意傾倒或與城市垃圾混合，極易造成二次污染。
同 時，部分污染物還可能在拆除和轉(zhuǎn)運過程中隨著建筑垃圾而轉(zhuǎn)移、擴散，使污染物定位和污染清除工作變得更加困難。此外，治理資金缺乏保障是阻礙環(huán)境保護從原 則走向?qū)嵺`的現(xiàn)實障礙。“產(chǎn)業(yè)遺存的治理需要一筆不小的費用，如上文提及的某化工廠污染治理成本預計達到2.8億元，對于任何組織或單位而言都是巨大的負 擔。”于一凡說，缺乏整治資金容易使污染治理流于形式，質(zhì)量缺乏保障。
于一凡認為， 產(chǎn)業(yè)遺存在退出原有功能或用地權屬發(fā)生改變時，應依照規(guī)定由具有資質(zhì)的獨立機構(gòu)開展現(xiàn)場實測并形成具有法律效應的評估報告，對場地的遺留污染情況加以診 斷，提出修復建議。對于采取部分清除方案的污染場地，還應在進行竣工驗收時和使用過程中對主要污染物進行持續(xù)監(jiān)測。“鑒于城市功能轉(zhuǎn)型過程中會陸續(xù)出現(xiàn)更 多新增產(chǎn)業(yè)遺存，摸排產(chǎn)業(yè)用地的污染情況不應僅限于對現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)遺存的調(diào)查，還應對目前仍處于生產(chǎn)、市政服務過程中的產(chǎn)業(yè)類用地進行登記和評估，以便進行系 統(tǒng)管理。”她說。
世界上很多城市因?qū)Ξa(chǎn)業(yè)遺存的成功再利用而為城市生活注入了新的活 力，如英國倫敦的碼頭區(qū)、美國紐約的SOHO區(qū)、德國的魯爾工業(yè)區(qū)，以及我國北京的798藝術街區(qū)、上海黃浦江兩岸的世博園區(qū)、廣東省中山岐江公園等。于 一凡說，“然而，在將產(chǎn)業(yè)遺存視為城市更新與轉(zhuǎn)型的機遇的同時，必須首先回答這樣一個問題：這些場地安全嗎?”
