如今的倫敦是與紐約比肩的國際金融中心，也是全球最富文化底蘊(yùn)與創(chuàng)意的城市之一。它所提供的適宜的、具有人文關(guān)懷的、開放包容的居住與工作環(huán)境，吸引著世界各地人才匯聚。
上海與倫敦的城市定位與發(fā)展途徑有較多相似之處。在邁向全球卓越城市的進(jìn)程中，上海正面臨著倫敦曾經(jīng)經(jīng)歷和正在應(yīng)對的問題，例如人口集聚、空間緊縮、交通堵塞、環(huán)境污染等等。澎湃新聞連載的四篇文章分別聚焦倫敦的金融、交通、空間、與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)四個(gè)領(lǐng)域，旨在從政策戰(zhàn)略制定的角度探索倫敦在上述四個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展歷史、特色與經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合上海在這些領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)出倫敦的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對上海的借鑒與啟示。
安全、環(huán)保、和高效是倫敦交通體系的主要特色。東方IC 資料
倫敦是歐洲最大的城市之一，市區(qū)面積1577平方公里。大倫敦地區(qū)劃分為外倫敦、內(nèi)倫敦、中倫敦，其中外倫敦包括12個(gè)市鎮(zhèn)中心。作為全球著名的大型城市，在倫敦漫長的歷史進(jìn)程中，曾采用過諸多行之有效的措施來進(jìn)行城市管理，這些措施加速了倫敦的發(fā)展。其中，科學(xué)而合理的交通管理措施便是典范之一。倫敦享有“全球交通最佳城市”的美譽(yù)，因?yàn)樗鼡碛腥蜃钔晟频墓步煌w系之一。安全、環(huán)保、和高效是倫敦交通體系的主要特色。
英國發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)主要由地鐵、輕軌、有軌電車、公共汽車、市郊鐵路、輪渡等多種交通方式組成。目前全國有倫敦和格拉斯哥兩座城市開通了地鐵，七座城市開通了有軌電車，其他城市均有公共汽電車運(yùn)營，公交專用道和公交優(yōu)先通行信號十分普遍，為城鎮(zhèn)地區(qū)居民出行提供了便利的交通運(yùn)輸條件和優(yōu)良服務(wù)。
1856年世界上第一條地鐵始建于倫敦。1863年這條地鐵線路正式投入運(yùn)營。倫敦目前有12條正在運(yùn)營的地鐵線路，共275個(gè)車站，總里程408公里，地鐵客運(yùn)量超過每年13億人次。無疑，密集的地鐵線路、零距離換乘、和聯(lián)通倫敦市中心與外圍衛(wèi)星城的市郊鐵路共同協(xié)作，為居住在倫敦的出行者與游客提供了巨大便捷。除此之外，倫敦還有700多條公交線路，約17，000個(gè)公交車站，6800多輛公交車輛，年均運(yùn)送客流24億人次，是世界上最龐大的城市交通系統(tǒng)之一。
作為世界級大型城市，倫敦的城市交通體系有其獨(dú)有的特色。首先，它呈立體式結(jié)構(gòu)，水陸空三位一體，主次分明。倫敦內(nèi)部有地上和地下的交通體系；倫敦與其它城市的聯(lián)系可以通過水上和陸上交通實(shí)現(xiàn)。這樣的結(jié)構(gòu)與倫敦城市發(fā)展的自然形態(tài)保持一致，也符合倫敦城市發(fā)展的內(nèi)在邏輯。其次，倫敦在建設(shè)現(xiàn)代城市交通體系的過程中勇于探索和使用新技術(shù)。無論是城市道路與橋梁的建設(shè)、還是地鐵隧道的開挖與電氣化改造，倫敦開創(chuàng)了諸多領(lǐng)先世界的先例。在城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，倫敦充分運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，這一點(diǎn)體現(xiàn)在地鐵修建從最初采用的“開挖和覆蓋”的方式，到新的“管道”形式，以及機(jī)車牽引從最初的蒸汽機(jī)車到電氣化機(jī)車。這些都證明了科技創(chuàng)新對交通發(fā)展的重要影響。再次，倫敦城市中心區(qū)域與郊區(qū)之間的交通連接也頗具特色。它主要采用了由內(nèi)向外的內(nèi)環(huán)、近郊環(huán)、綠帶環(huán)、和外環(huán)的梯次發(fā)展模式。與其它世界主要城市不同，倫敦城市交通的建構(gòu)是以郊區(qū)為主導(dǎo)的。這是因?yàn)槌鞘兄行膮^(qū)土地成本昂貴，加上早期交通體系的建設(shè)資本主要是私人投資，在沒有收益保證的情況下，私人資本出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的初衷更傾向于投資郊區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，倫敦現(xiàn)代城市交通體系的建立從最初由私人資本主導(dǎo)建設(shè)與管理到后期政府逐漸參與，經(jīng)歷了一個(gè)從無序到有序的過程。倫敦城市交通的現(xiàn)代化起步主要是由私人資本來完成的，包括地鐵建設(shè)，后期政府才通過國際融資來解決地鐵建設(shè)資金，并參與運(yùn)營管理。
2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大倫敦人口已達(dá)878萬。不難想象，人口壓力必然會給公共交通的建設(shè)與管理帶來挑戰(zhàn)，尤其對于城市中心區(qū)而言。倫敦在管理城市交通方面最大的特色與最擅長使用的方法就是在城市發(fā)展的不同階段及時(shí)有效地制定并實(shí)施交通發(fā)展戰(zhàn)略。
1898年城市規(guī)劃專家與學(xué)者霍華德（Ebenezer Howard）提出“田園城市”理論。他認(rèn)為應(yīng)該在中心城區(qū)的外圍建立花園新城，并通過公共交通設(shè)施將這些花園新城與城市中心區(qū)相連。雖然他的這一理論之后在實(shí)踐中被證明并不可行，但這是英國歷史上第一次有學(xué)者提出完整的城市規(guī)劃理論，對后來的城市規(guī)劃理論的出現(xiàn)產(chǎn)生了較大影響。
1944年倫敦頒布“大倫敦規(guī)劃”(Great London Plan，1944)。該項(xiàng)規(guī)劃的目的在于修建基礎(chǔ)設(shè)施，從而將人口從中心城區(qū)向外圍的郊區(qū)疏散，以改善居民生活條件。建設(shè)類似同心圓狀的城市結(jié)構(gòu)和衛(wèi)星城等理論均在這一規(guī)劃中有所體現(xiàn)。該規(guī)劃的實(shí)施促使倫敦完成了基本的城市道路骨架構(gòu)建。然而，倫敦人口激增速度大于新城建設(shè)速度，居民通勤往來于城市中心與外圍，給公共交通增添了大量負(fù)擔(dān)。
1964-1976年間倫敦市政府出臺的一系列規(guī)劃被統(tǒng)稱為“大倫敦發(fā)展規(guī)劃”，旨在防止城市中心區(qū)衰退。這些規(guī)劃的實(shí)施促進(jìn)了倫敦各地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使倫敦公共交通系統(tǒng)得到進(jìn)一步整合。
1986年至2000年保守黨執(zhí)政期間，大倫敦市政府被撤銷。一直到2001年，當(dāng)時(shí)的倫敦市長利文斯通（Ken Livingstone）發(fā)布了“市長交通戰(zhàn)略”(Mayor’s Transport Strategy，2001)，寄希望于該戰(zhàn)略幫助倫敦進(jìn)一步提升交通系統(tǒng)的效率與質(zhì)量。其中主要的措施除了繼續(xù)發(fā)展公共交通、并優(yōu)化不同交通方式的銜接之外，創(chuàng)新點(diǎn)在于提出通過擁堵收費(fèi)的措施來緩解倫敦中心城區(qū)的擁堵現(xiàn)狀。
2005年倫敦市政府頒布“2025長遠(yuǎn)交通規(guī)劃”(Transport 2025: Transport Vision for a Growing World City)，應(yīng)對氣候變化和鼓勵綠色出行成為這一規(guī)劃的重點(diǎn)。倫敦開始系統(tǒng)性地建設(shè)步行道并大力推廣共享自行車交通，步行與自行車這兩種出行方式逐漸成為倫敦的潮流之一。
2011年時(shí)任倫敦市長約翰遜(Boris Johnson)提出新的“市長交通戰(zhàn)略”。鑒于2012年倫敦奧運(yùn)會臨近，該戰(zhàn)略的主要目的是研究如何在節(jié)能減排的基礎(chǔ)上提升市民出行的質(zhì)量與滿意度。同時(shí)進(jìn)一步鼓勵步行與自行車出行。
上述交通發(fā)展戰(zhàn)略在制定的過程中，都包括了詳盡的前期調(diào)研結(jié)果、充足的數(shù)據(jù)支撐、完整的規(guī)劃原則、策略、配合具體的規(guī)劃措施（2011年的《大倫敦計(jì)劃》中主要交通規(guī)劃措施超過130項(xiàng)）。清晰縝密的戰(zhàn)略思維，加上評價(jià)指標(biāo)體系與實(shí)施資金保障，構(gòu)成了一整套完整而實(shí)用的交通規(guī)劃指南。
例如，在2011年的《大倫敦計(jì)劃》出臺之前，倫敦市政府對規(guī)劃草案做了綜合影響力評估(Integrated Impact Assessment)，將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)這三個(gè)核心問題，有針對性地進(jìn)行了可持續(xù)性評估(Sustainability Appraisal)、生態(tài)環(huán)境評估(Strategic Environment Assessment)、生物棲息地監(jiān)管評估(Habitat Regulation Assessment)、以及健康、公平和社區(qū)安全評估(Health, Equalities and Community Safety Assessment)。所有這些評估工作都是在公眾參與的基礎(chǔ)上完成的。公眾在政府公開的平臺上表達(dá)對該規(guī)劃的看法、建議和批評。
除了規(guī)劃公布前期的評估工作之外，在規(guī)劃實(shí)施的過程中，倫敦市政府也有一系列評價(jià)指標(biāo)體系來監(jiān)控社會經(jīng)濟(jì)、空間拓展、交通建設(shè)等方面的特定趨勢，并根據(jù)這些趨勢來及時(shí)調(diào)控規(guī)劃策略和措施，以保證規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
基于倫敦在現(xiàn)代城市交通體系的管理經(jīng)驗(yàn)，作者認(rèn)為未來上海城市交通體系的建設(shè)與發(fā)展可以從以下四方面進(jìn)一步提升：首先，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)公交優(yōu)先戰(zhàn)略。落實(shí)公交線網(wǎng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)公交路權(quán)優(yōu)化，鼓勵公交服務(wù)模式創(chuàng)新，提高從業(yè)吸引力。其次要不斷深化管理體制改革。完善市、區(qū)兩級管理，明確市、區(qū)兩級政府的責(zé)任，同時(shí)與公安交警、城管執(zhí)法等橫向部門針對財(cái)政投入、公交線網(wǎng)優(yōu)化、公交專用道建設(shè)、考核評估等專項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行分工合作。再次要完善公共交通服務(wù)體系。未來建成以軌道交通為主，公共汽車為輔，水上輪渡為補(bǔ)充的多樣化立體公共交通服務(wù)體系。其中，市郊鐵路作為城市軌道交通的補(bǔ)充和擴(kuò)展,主要解決市郊之間通勤通學(xué)的大客流。另外，應(yīng)進(jìn)一步通過軌道交通與地面公交的基礎(chǔ)設(shè)施提供換乘便利、無縫銜接的一體化出行服務(wù)，全面提升公共交通服務(wù)水平。最后，繼續(xù)優(yōu)化公交票制票價(jià)。建立科學(xué)的公交票價(jià)調(diào)整機(jī)制；優(yōu)化公交票制結(jié)構(gòu)，吸引乘客公交出行。
筆者在倫敦工作時(shí)曾注意到，倫敦居民搭乘公共交通時(shí)均使用牡蠣卡(Oyster Card)，類似上海交通卡。它具有儲值功能且在公交、地鐵、輕軌、有軌電車和往返倫敦中心與近郊的火車均可以使用。使用牡蠣卡出行的乘客相比于購買一次性車票的乘客享受較大優(yōu)惠。而且倫敦地鐵執(zhí)行分區(qū)（地鐵覆蓋的區(qū)域被分為1-6區(qū)）、分時(shí)段（高峰與非高峰）不同票價(jià)制度。如果一天之內(nèi)乘坐公交或地鐵超過3次，乘客將享受“每日封頂價(jià)”，即3次之后的票價(jià)全部免費(fèi)。
