2004年5月，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度正式實(shí)施，迄今15年整。按照30年的特許經(jīng)營協(xié)議周期，現(xiàn)在剛好走完了“上半場(chǎng)”。2002年，為了“提高市政公用行業(yè)運(yùn)行效率”，建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》。兩年后《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式實(shí)施，城鎮(zhèn)燃?xì)馐袌?chǎng)化改革拉開了序幕。

 

15年的時(shí)間，城鎮(zhèn)燃?xì)獍l(fā)生了翻天覆地的變化。城鎮(zhèn)燃?xì)夤九ぬ潪橛⒊擎?zhèn)管網(wǎng)里程數(shù)跨越式增長。天然氣消費(fèi)量年均增長率約15%。在國內(nèi)形成了以中國燃?xì)?、新奧燃?xì)?、華潤燃?xì)?、昆侖燃?xì)夂透廴A燃?xì)?大集團(tuán)為首的燃?xì)馄髽I(yè)格局。

 

中國城鎮(zhèn)燃?xì)獾氖袌?chǎng)化改革，是以城市燃?xì)夤竟蓹?quán)改革和推行管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度為主要標(biāo)志，目的是實(shí)現(xiàn)燃?xì)馄髽I(yè)的“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展”，擺脫財(cái)政負(fù)擔(dān)重和政企不分的被動(dòng)局面。兩種改革方式相輔相成，特許經(jīng)營協(xié)議明確了雙方之間的責(zé)任義務(wù)，政府改行政管理為契約管理，這為股權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。股權(quán)改革提高了燃?xì)馍a(chǎn)效率，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)脫穎而出，更好地履行普遍供氣義務(wù)。

 

相比于之前的“區(qū)域性統(tǒng)一制度”，特許經(jīng)營制度的優(yōu)勢(shì)比較明顯。第一，降低了預(yù)算軟約束，政府主要依據(jù)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行依約管理，基本解決了政企不分的歷史問題，促進(jìn)了燃?xì)夤粳F(xiàn)代企業(yè)制度的建立。第二，引進(jìn)了社會(huì)資本，扭轉(zhuǎn)了原有政府投資渠道單一造成市政公用事業(yè)投資不足的被動(dòng)局面。第三，提升了專業(yè)能力，燃?xì)馄髽I(yè)集團(tuán)化管控、跨區(qū)域經(jīng)營，適應(yīng)了城鎮(zhèn)燃?xì)饪焖侔l(fā)展需要。

 

從發(fā)展的結(jié)果來看，制度改革的功勞毋庸置疑，但也離不開外部發(fā)展環(huán)境的支持。第一，快速的城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)了燃?xì)饨玉g費(fèi)的快速增加和消費(fèi)量的增長。第二，經(jīng)濟(jì)的快速增長和低碳經(jīng)濟(jì)帶來的天然氣需求增加。第三是天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的完善，以2004年西氣東輸一線竣工為標(biāo)志，天然氣日漸成為城鎮(zhèn)燃?xì)獾墓?yīng)主體，而且實(shí)現(xiàn)了氣源跨區(qū)域流動(dòng)和配置。

 

15年的發(fā)展，市場(chǎng)化改革的出發(fā)點(diǎn)未變，城鎮(zhèn)燃?xì)夤┙o不平衡，尤其是供應(yīng)不經(jīng)濟(jì)的問題突出。股權(quán)改革也好，特許經(jīng)營也罷，主要都是解決生產(chǎn)效率問題，而現(xiàn)在面臨的核心問題是分配效率低下。城鎮(zhèn)管道建設(shè)運(yùn)營與供氣捆綁經(jīng)營的模式，導(dǎo)致管道燃?xì)馄髽I(yè)一家獨(dú)大，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)畸形。與之配套的成本加成定價(jià)模式，造成管道燃?xì)馄髽I(yè)降本提效動(dòng)力不足。這二者均與市場(chǎng)化改革背道而馳。

 

回過頭來看，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出的“通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者”，目的是通過遴選優(yōu)秀的城燃企業(yè)解決生產(chǎn)效率的問題，與《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》中提出的“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”要求相比，分配效率問題被擱置一旁。

 

初心易得，始終難守。2017年和2018年國內(nèi)天然氣消費(fèi)增速耀眼，一掃2015年和2016年消費(fèi)低迷的窘境，但高速的消費(fèi)增速不能掩飾天然氣經(jīng)濟(jì)性偏弱的頑疾。2017年國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣利用的意見》，直面痛疾，終端市場(chǎng)化改革意圖彰顯。顯然，“氣荒”問題無法掩飾天然氣貴的問題，更不能成為阻擾改革的借口。梳理黨的十八大以來，天然氣終端改革政策，有兩條主線，一是還原能源商品屬性，二是放開終端價(jià)格。前者要求放開管道氣對(duì)工商業(yè)用戶的綁定，開放管道代輸功能。實(shí)現(xiàn)后者的前提是促進(jìn)渠道建設(shè)和優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這其中，城鎮(zhèn)管網(wǎng)輸配與供氣解綁是最為關(guān)鍵的一環(huán)。英國在1985年授予了BG公司燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，但在1986年英國規(guī)定具備一定規(guī)模的用戶可以直供，BG公司有義務(wù)提供代輸服務(wù)。美國也幾乎在同時(shí)，允許大的用戶繞過燃?xì)饨?jīng)驗(yàn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)者直接購買天然氣，城鎮(zhèn)燃?xì)夤緦?shí)現(xiàn)代輸。為了保證第三方無歧視地準(zhǔn)入，英美都要求管輸和銷售分開。

 

考慮到現(xiàn)階段終端交叉補(bǔ)貼以及管道和特許經(jīng)營投資收益保障等原因，未來城鎮(zhèn)燃?xì)飧母锟梢苑殖蓛蓚€(gè)階段。第一階段，在接下來的5-15年，即特許經(jīng)營協(xié)議終止之前，逐步實(shí)現(xiàn)輸配和供氣解綁。放開大用戶直供，強(qiáng)制管道燃?xì)馄髽I(yè)代輸。支持第三方在城鎮(zhèn)管網(wǎng)輸氣能力不足或城燃供氣普遍服務(wù)履行不佳的地區(qū)修建直供管網(wǎng)。為了解決代輸動(dòng)力不足問題，應(yīng)該明確支持發(fā)展LNG點(diǎn)供和鼓勵(lì)終端業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，以競(jìng)爭(zhēng)倒逼管輸代輸。同時(shí)要抓住改革窗口期，加快建立居民氣價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制。第二階段，在特許經(jīng)營協(xié)議期滿后，管道輸配和終端供氣實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體分離。工商業(yè)用戶可以自由選擇供氣企業(yè)。居民供氣等公益性服務(wù)各地視市場(chǎng)規(guī)模和改革配套，可以繼續(xù)由管道燃?xì)馄髽I(yè)供氣或選擇新的供氣商。

 

可以預(yù)見，未來的15年，改革的目標(biāo)更聚焦于效率，手段更依賴于競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)舊制度紅利衰竭時(shí)，唯有更徹底的改革，才能沖破制度陷阱。管道燃?xì)馄髽I(yè)唯有適應(yīng)變化，才能擁抱新一輪的改革紅利。

 

作者：林須忠