國務(wù)院常務(wù)會議部署價格改革、《政府核準的投資項目目錄》(2014年版本)發(fā)布、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014~2020)年》本月一一出臺，與能源產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的重要政策、規(guī)劃接踵而來。政策“紅利”之下，能源產(chǎn)業(yè)將迎來怎樣的改變?
“應(yīng)該說明確價格改革信號、政府核準下放以及出臺《行動計劃》這三者是相互配套的關(guān)系，前兩者為《行動計劃》的提出和落實提供了有效地保障。
從這些政策釋放的信號來看，能源行業(yè)未來將在總量控制的前提下，更快地進入市場時代。”國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地說。
總量控制是前提
加強能源總量控制意味著什么?國家能源局相關(guān)人士表示，此舉意味著各地方不能再什么賺錢就批什么，就多鼓勵發(fā)展什么。國家規(guī)劃了多少，各地就得嚴格執(zhí)行。
“從近日發(fā)布的《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)來看，能源領(lǐng)域的最大特點是總量控制先行，地方政府在國家依據(jù)總量控制制定的規(guī)劃內(nèi)核準的要求首次寫進了《目錄》;其次是‘有收有放’，大型的水庫和水利工程的政府核準進行了上收，抽水蓄能電站、火電站、熱電站等都已經(jīng)下放。”國家發(fā)改委投資研究所副所長汪文祥表示。
對比2014年和2013年版本的《目錄》，此次能源領(lǐng)域政府核準下放到地方的項目包括：抽水蓄能電站、火電站、熱電站。而原本出現(xiàn)在2013年版本《目錄》中的原油、天然氣開發(fā)等應(yīng)報國務(wù)院備案的項目不再出現(xiàn)在2014年的目錄中。
其中，燃煤火電項目、抽凝式燃煤熱電項目、風電站這三個項目，《目錄》中明確標注了“由地方政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃及年度開發(fā)指導(dǎo)規(guī)模內(nèi)核準”。
總量控制很快被證明并非一句虛談。但在緊隨《目錄》出臺的《行動計劃》中，對到2020年的能源總量控制提出了明確的目標：一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。
周大地對此表示：“雖然《行動計劃》提出了許多具體的目標，但應(yīng)該看到能源總量控制已經(jīng)成為了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)思想，在一步步地具體化和落實。”
在總量控制的前提下，能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化訴求也在此次《行動計劃》中得以體現(xiàn)。發(fā)展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，要大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重。2020年，非化石能源將占一次能源消費比重達到15%。
針對霧霾“重災(zāi)區(qū)”的京津冀地區(qū)，《行動計劃》還具體提出，削減京津冀魯、長三角和珠三角等區(qū)域煤炭消費總量。加大高耗能產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度，擴大外來電、天然氣及非化石能源供應(yīng)規(guī)模，耗煤項目實現(xiàn)煤炭減量替代。2020年，京津冀魯四省市煤炭消費比2012年凈削減1億噸，長三角和珠三角地區(qū)煤炭消費總量負增長。
價格改革是抓手
總量控制之外，價格改革也成為貫穿能源行業(yè)發(fā)展的一條主線。
國務(wù)院總理李克強11月15日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加快推進價格改革，更大程度讓市場定價;決定實施普遍性降費，進一步為企業(yè)特別是小微企業(yè)減負添力。其中涉及到能源價格時會議提出，要充分考慮競爭條件和對市場、社會的影響，以逐步有序的方式，改革能源、交通、環(huán)保等價格形成機制，疏導(dǎo)價格矛盾。
在周大地看來，此后《核準目錄》和《行動計劃》的發(fā)布與價改信號的釋放遙相呼應(yīng)。
“能源類產(chǎn)品的價格之所以難放開，除了自然壟斷環(huán)節(jié)之外，該競爭的環(huán)節(jié)沒有競爭是重要原因。而在準入方面行政管制的放松更有利于增加這些領(lǐng)域的競爭主體，為競爭環(huán)節(jié)市場化價格的到來做好鋪墊。”有業(yè)內(nèi)專家在接受采訪時表示。
《行動計劃》則為這條價格市場化之路提出了更明確的導(dǎo)向：推進石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價格改革，有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格，天然氣井口價格及銷售價格、上網(wǎng)電價和銷售電價由市場形成，輸配電價和油氣管輸價格由政府定價。
“這次的表述已經(jīng)很清晰，輸配電價和油氣管輸價格屬于自然壟斷領(lǐng)域，必須由政府定價，而其他價格都屬于競爭環(huán)節(jié)的價格，在建立公平的準入機制之后，價格競爭的時機就成熟了。”周大地說。
當然，受訪專家也提出，盡管市場化價格的時代正在到來，但是以目前我國能源的對外依賴程度來看，如果不再行政定價，價改不一定將會帶來“降價”。“這就是為什么國務(wù)院不希望價格改革得過于快，像這次《行動計劃》就提出了將天然氣的占比大大提高?？上攵S之而來的一定是能源價格的上漲。”周大地說。
監(jiān)管上位，行政審批將繼續(xù)下放
“不僅是能源領(lǐng)域，整個政府職能轉(zhuǎn)變的大環(huán)節(jié)決定了監(jiān)管越來越重要，而行政審批將進一步下放。”汪文祥告訴筆者。
行政審批下放對于能源領(lǐng)域的意義在于，促進實現(xiàn)了更公平的市場準入制度。此次《行動計劃》中已經(jīng)明確的體現(xiàn)：建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系。深入推進政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)各類市場主體依法平等進入負面清單以外的領(lǐng)域，推動能源投資主體多元化。
“能源領(lǐng)域的負面清單中主要可能包括涉及國家安全、國家能源戰(zhàn)略儲備、關(guān)系國計民生的重大工程等等。”國家能源局相關(guān)人士表示：“其實在此次《核準目錄》上已經(jīng)有‘負面清單’思維的體現(xiàn)，涉及移民的水庫、涉及水土保持的大型水利工程、新建的煤與瓦斯(如初)、高瓦斯和中小型煤炭開發(fā)項目都進行了權(quán)利上收或禁止，其余基本都是放開。未來這種思路將貫穿整個行政審批體系。”
在監(jiān)管方面，《行動計劃》提出，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全能源監(jiān)管體系。加強能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加快簡政放權(quán)，繼續(xù)取消和下放行政審批事項。強化能源監(jiān)管，健全監(jiān)管組織體系和法規(guī)體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。
“應(yīng)該說明確價格改革信號、政府核準下放以及出臺《行動計劃》這三者是相互配套的關(guān)系，前兩者為《行動計劃》的提出和落實提供了有效地保障。
從這些政策釋放的信號來看，能源行業(yè)未來將在總量控制的前提下，更快地進入市場時代。”國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地說。
總量控制是前提
加強能源總量控制意味著什么?國家能源局相關(guān)人士表示，此舉意味著各地方不能再什么賺錢就批什么，就多鼓勵發(fā)展什么。國家規(guī)劃了多少，各地就得嚴格執(zhí)行。
“從近日發(fā)布的《政府核準的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)來看，能源領(lǐng)域的最大特點是總量控制先行，地方政府在國家依據(jù)總量控制制定的規(guī)劃內(nèi)核準的要求首次寫進了《目錄》;其次是‘有收有放’，大型的水庫和水利工程的政府核準進行了上收，抽水蓄能電站、火電站、熱電站等都已經(jīng)下放。”國家發(fā)改委投資研究所副所長汪文祥表示。
對比2014年和2013年版本的《目錄》，此次能源領(lǐng)域政府核準下放到地方的項目包括：抽水蓄能電站、火電站、熱電站。而原本出現(xiàn)在2013年版本《目錄》中的原油、天然氣開發(fā)等應(yīng)報國務(wù)院備案的項目不再出現(xiàn)在2014年的目錄中。
其中，燃煤火電項目、抽凝式燃煤熱電項目、風電站這三個項目，《目錄》中明確標注了“由地方政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃及年度開發(fā)指導(dǎo)規(guī)模內(nèi)核準”。
總量控制很快被證明并非一句虛談。但在緊隨《目錄》出臺的《行動計劃》中，對到2020年的能源總量控制提出了明確的目標：一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。
周大地對此表示：“雖然《行動計劃》提出了許多具體的目標，但應(yīng)該看到能源總量控制已經(jīng)成為了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)思想，在一步步地具體化和落實。”
在總量控制的前提下，能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化訴求也在此次《行動計劃》中得以體現(xiàn)。發(fā)展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，要大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重。2020年，非化石能源將占一次能源消費比重達到15%。
針對霧霾“重災(zāi)區(qū)”的京津冀地區(qū)，《行動計劃》還具體提出，削減京津冀魯、長三角和珠三角等區(qū)域煤炭消費總量。加大高耗能產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度，擴大外來電、天然氣及非化石能源供應(yīng)規(guī)模，耗煤項目實現(xiàn)煤炭減量替代。2020年，京津冀魯四省市煤炭消費比2012年凈削減1億噸，長三角和珠三角地區(qū)煤炭消費總量負增長。
價格改革是抓手
總量控制之外，價格改革也成為貫穿能源行業(yè)發(fā)展的一條主線。
國務(wù)院總理李克強11月15日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加快推進價格改革，更大程度讓市場定價;決定實施普遍性降費，進一步為企業(yè)特別是小微企業(yè)減負添力。其中涉及到能源價格時會議提出，要充分考慮競爭條件和對市場、社會的影響，以逐步有序的方式，改革能源、交通、環(huán)保等價格形成機制，疏導(dǎo)價格矛盾。
在周大地看來，此后《核準目錄》和《行動計劃》的發(fā)布與價改信號的釋放遙相呼應(yīng)。
“能源類產(chǎn)品的價格之所以難放開，除了自然壟斷環(huán)節(jié)之外，該競爭的環(huán)節(jié)沒有競爭是重要原因。而在準入方面行政管制的放松更有利于增加這些領(lǐng)域的競爭主體，為競爭環(huán)節(jié)市場化價格的到來做好鋪墊。”有業(yè)內(nèi)專家在接受采訪時表示。
《行動計劃》則為這條價格市場化之路提出了更明確的導(dǎo)向：推進石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價格改革，有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格，天然氣井口價格及銷售價格、上網(wǎng)電價和銷售電價由市場形成，輸配電價和油氣管輸價格由政府定價。
“這次的表述已經(jīng)很清晰，輸配電價和油氣管輸價格屬于自然壟斷領(lǐng)域，必須由政府定價，而其他價格都屬于競爭環(huán)節(jié)的價格，在建立公平的準入機制之后，價格競爭的時機就成熟了。”周大地說。
當然，受訪專家也提出，盡管市場化價格的時代正在到來，但是以目前我國能源的對外依賴程度來看，如果不再行政定價，價改不一定將會帶來“降價”。“這就是為什么國務(wù)院不希望價格改革得過于快，像這次《行動計劃》就提出了將天然氣的占比大大提高?？上攵S之而來的一定是能源價格的上漲。”周大地說。
監(jiān)管上位，行政審批將繼續(xù)下放
“不僅是能源領(lǐng)域，整個政府職能轉(zhuǎn)變的大環(huán)節(jié)決定了監(jiān)管越來越重要，而行政審批將進一步下放。”汪文祥告訴筆者。
行政審批下放對于能源領(lǐng)域的意義在于，促進實現(xiàn)了更公平的市場準入制度。此次《行動計劃》中已經(jīng)明確的體現(xiàn)：建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系。深入推進政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)各類市場主體依法平等進入負面清單以外的領(lǐng)域，推動能源投資主體多元化。
“能源領(lǐng)域的負面清單中主要可能包括涉及國家安全、國家能源戰(zhàn)略儲備、關(guān)系國計民生的重大工程等等。”國家能源局相關(guān)人士表示：“其實在此次《核準目錄》上已經(jīng)有‘負面清單’思維的體現(xiàn)，涉及移民的水庫、涉及水土保持的大型水利工程、新建的煤與瓦斯(如初)、高瓦斯和中小型煤炭開發(fā)項目都進行了權(quán)利上收或禁止，其余基本都是放開。未來這種思路將貫穿整個行政審批體系。”
在監(jiān)管方面，《行動計劃》提出，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全能源監(jiān)管體系。加強能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加快簡政放權(quán)，繼續(xù)取消和下放行政審批事項。強化能源監(jiān)管，健全監(jiān)管組織體系和法規(guī)體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。
