為進一步推進排污權(quán)交易試點工作，促進主要污染物排放總量持續(xù)有效減少，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分忻鞔_提出，火電企業(yè)(包括其他行業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機組供熱部分)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。
為何禁止火電企業(yè)跨行業(yè)交易排污權(quán)?這個規(guī)定對火電企業(yè)排污權(quán)交易，進而節(jié)能減排會產(chǎn)生哪些影響?火電行業(yè)又該怎樣開展排污權(quán)交易?
跨行業(yè)交易情況復(fù)雜
高架源與低架源對環(huán)境影響機理、方式的顯著差異，開展交易困難。
《意見》提出要加快推進排污權(quán)交易，其核心優(yōu)勢在于通過交易降低全社會的治污成本。但《意見》特別指出，火電企業(yè)(包括其他行業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機組供熱部分)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易?！兑庖姟纷鞒鲞@樣的規(guī)定，是確保不出現(xiàn)由于排污權(quán)交易導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化、環(huán)境污染“熱點”問題出現(xiàn)的一種制度保障。
“跨行業(yè)交易方面，目前不會做這方面的嘗試。這主要是因為跨行業(yè)情況十分復(fù)雜，跨行業(yè)存在工藝、排放等問題，工藝不同產(chǎn)生的污染都是不同的。”北京環(huán)境交易所常務(wù)副總裁王輝君解釋說，火電行業(yè)排放的大氣污染物主要通過遠(yuǎn)距離輸送和大氣化學(xué)反應(yīng)等導(dǎo)致酸雨和區(qū)域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質(zhì)量。
他表示，鑒于高架源與低架源對環(huán)境影響機理、方式的顯著差異，火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權(quán)交易，這一點與碳排放權(quán)交易不同。
現(xiàn)階段的排污權(quán)交易主要還是區(qū)域和流域范圍內(nèi)的交易，除了水都不能進行跨行政區(qū)域的交易。王輝君說：“之所以控制交易范圍，是因為這一制度還在摸索，涉及內(nèi)容很多，需要試點研究。目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3種污染物，由于每個行業(yè)實際排放的空氣污染物組分復(fù)雜，要做到跨行業(yè)交易較難。”
業(yè)內(nèi)專家表示，對于火電企業(yè)而言，發(fā)電和排污兩個行為具有伴生性，因此，火電行業(yè)的排放總量控制和排污權(quán)交易必然對電力行業(yè)的運行和發(fā)展帶來一定影響。污染物排放總量控制將對火電企業(yè)的生產(chǎn)構(gòu)成制約，排污權(quán)交易機制的引入，為火電企業(yè)完成污染物排放控制任務(wù)提供了兩種可選擇的途徑：既可以通過自行采取新的技術(shù)與管理手段降低污染物排放水平，也可以通過在排污權(quán)市場上購買排污指標(biāo)來完成考核要求。因此，排污權(quán)交易能夠提高火電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的靈活性。
從國家層面講，開展排污權(quán)交易的目的主要在于以最小的經(jīng)濟代價確?？偭靠刂颇繕?biāo)的實現(xiàn)。北京環(huán)境交易所排污權(quán)交易中心主任岳鵬表示，一方面，排污權(quán)交易通過市場機制的引入，將政府在污染控制問題上的角色簡化為制定總量控制目標(biāo)、監(jiān)督政策執(zhí)行和處罰違規(guī)行為等，大大降低了管理成本;另一方面，排污權(quán)交易能激勵排污者采取最經(jīng)濟、有效的環(huán)保措施，既減少污染物排放，又降低污染治理的成本。
電力企業(yè)缺乏交易動力
企業(yè)購買和運營減排設(shè)施投入大量資金，多種污染控制方法交叉使用擠壓排污權(quán)市場空間。
試點地區(qū)的積極探索，為深入推進排污權(quán)有償使用和交易積累了經(jīng)驗，但也顯現(xiàn)出一些問題，導(dǎo)致排污權(quán)交易難以真正形成有效的市場體系。其中一個重要的原因是多種污染控制方法交叉使用引起沖突，嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費或稅收等行政和經(jīng)濟手段的實施，在很大程度上擠壓了排污權(quán)的市場空間。
以火電行業(yè)為例，資料顯示，目前國家對火電廠的污染物控制已經(jīng)非常嚴(yán)格，很多企業(yè)在被強制使用脫硫設(shè)備之后，二氧化硫的排放已經(jīng)基本達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn);并且由于企業(yè)統(tǒng)一安裝脫硫設(shè)備，減排技術(shù)路徑單一，各企業(yè)間減排效果沒有明顯差異，企業(yè)想要取得減排交易配額的可能性不大。此外，企業(yè)在購買和運營減排設(shè)施方面投入了大量資金，也就沒有動力再去考慮排污權(quán)交易。
對于電力企業(yè)來說，發(fā)電量與排污量之間有一定的對應(yīng)關(guān)系，如果進行排污指標(biāo)分配時未能兼顧不同機組的發(fā)電指標(biāo)分配情況，則必然會導(dǎo)致很高的成本，引發(fā)矛盾和爭議。研究表明，在排污權(quán)二級市場流通性較弱的情況下，這種不相匹配的指標(biāo)分配格局可能會對電能交易帶來不必要的制約。
以二氧化硫為例，據(jù)了解，曾有相關(guān)學(xué)者提出火電行業(yè)的二氧化硫排放總量指標(biāo)在國家層面實施計劃單列，即從全國的二氧化硫排放總量指標(biāo)中，單獨劃出一部分作為火電行業(yè)的二氧化硫排放指標(biāo)，而這部分指標(biāo)不納入地方環(huán)境指標(biāo)考核。
計劃單列可以為火電行業(yè)的二氧化硫指標(biāo)突破行政區(qū)域限制、在更大范圍進行交易奠定基礎(chǔ)。從火電排污影響環(huán)境的機理等角度考慮，允許跨區(qū)域的火電排污權(quán)交易有其科學(xué)性和必要性?；痣姀S屬于高架點污染源，其排放的污染物隨大氣擴散的范圍較廣，沒有必要對火電排污實施嚴(yán)格的屬地管理。在全國范圍開展排污權(quán)交易，資源配置的空間較大，與分省開展相比，降低了設(shè)置部門及監(jiān)督管理的成本。
交易市場可能出現(xiàn)低迷
充分發(fā)揮市場的調(diào)控作用需要政府放開管制，保持政策連續(xù)性。
岳鵬介紹說，早在20世紀(jì)90年代初，包頭等六個重點城市就開展了空氣排污權(quán)交易試點。但從已開展的排污權(quán)交易案例來看，大多帶有濃厚的行政色彩，還未能真正發(fā)揮市場機制的作用。
“市場調(diào)控主要目的在于排污權(quán)需要能反映環(huán)境資源的經(jīng)濟價值并讓企業(yè)在生產(chǎn)和治污活動中考慮排污權(quán)的價值;同時排污權(quán)不能過度炒作偏離其基本價值，對企業(yè)造成重大負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟發(fā)展。”岳鵬解釋。
電力需求的增長性與污染物總量控制目標(biāo)的收縮性呈矛盾關(guān)系，可能形成排污權(quán)市場與電力市場相互制約的局面。在這種一升一降的矛盾格局中，電力行業(yè)排污指標(biāo)的稀缺性愈發(fā)凸顯。
“對于發(fā)電企業(yè)而言，出于自身長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，很可能即使一時擁有富余的排污指標(biāo)也不愿出售，這將導(dǎo)致火電行業(yè)排污權(quán)交易市場出現(xiàn)嚴(yán)重的惜售現(xiàn)象與供不應(yīng)求的局面。”岳鵬表示，這可能帶來的問題是排污權(quán)市場交易低迷，新建機組獲取排污指標(biāo)難度增大。
岳鵬認(rèn)為，排污權(quán)交易市場很可能會出現(xiàn)的交易冷清通常是由于制度設(shè)計過于保守或過度管制造成的，解決這一問題則需要政府充分相信市場的力量，逐步放松管制，讓市場機制有效運行。此外，還需要保證制度或者政策的連續(xù)性，讓市場對交易有長期的預(yù)期從而產(chǎn)生信心。
此外，有觀點擔(dān)心征收排污權(quán)有償使用費占用了企業(yè)一定的資金，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。從短期看，確實會增加企業(yè)一定的經(jīng)營成本，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)甚至可能因此破產(chǎn)。但從長遠(yuǎn)看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)新設(shè)備，減少對排污權(quán)的占有，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整，對企業(yè)和社會都是有利的。
實際上，《意見》明確有償使用費統(tǒng)籌用于污染防治，如考慮試點企業(yè)采用先進污染防治工程得到財政補助，加上企業(yè)減排措施形成的富余排污權(quán)可進行二次交易帶來一定效益，試點對企業(yè)影響將更小。同時，《意見》提出的分期繳納、排污權(quán)抵押貸款等金融措施，都將幫助減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
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美國排污權(quán)交易兩步走
美國排污權(quán)交易的發(fā)展分為兩個階段。第一階段為上世紀(jì)70年代到90年代，排污權(quán)交易在部分地區(qū)進行，涉及多種污染物。第二階段以1990年通過的《清潔空氣法》修正案并實施的酸雨計劃為標(biāo)志，實施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物，在全國范圍內(nèi)的電力行業(yè)實施，而且有可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實施方案，是迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實踐。
美國對實行交易制度前排污單位獲得的排污權(quán)實行無償分配;對新排污單位，要求必須通過市場向其他單位購買或向政府競買。實行排污權(quán)交易以來，市場非?；钴S，高峰期二氧化硫交易量約250萬噸，二氧化硫、氮氧化物分別下降64%和70%。每年形成生態(tài)和健康收益1420億美元，二氧化硫年度減排成本為23億至35億美元，氮氧化物年度減排成本為12億美元。收益和成本比率大于40:1。
為何禁止火電企業(yè)跨行業(yè)交易排污權(quán)?這個規(guī)定對火電企業(yè)排污權(quán)交易，進而節(jié)能減排會產(chǎn)生哪些影響?火電行業(yè)又該怎樣開展排污權(quán)交易?
跨行業(yè)交易情況復(fù)雜
高架源與低架源對環(huán)境影響機理、方式的顯著差異，開展交易困難。
《意見》提出要加快推進排污權(quán)交易，其核心優(yōu)勢在于通過交易降低全社會的治污成本。但《意見》特別指出，火電企業(yè)(包括其他行業(yè)自備電廠，不含熱電聯(lián)產(chǎn)機組供熱部分)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易?！兑庖姟纷鞒鲞@樣的規(guī)定，是確保不出現(xiàn)由于排污權(quán)交易導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化、環(huán)境污染“熱點”問題出現(xiàn)的一種制度保障。
“跨行業(yè)交易方面，目前不會做這方面的嘗試。這主要是因為跨行業(yè)情況十分復(fù)雜，跨行業(yè)存在工藝、排放等問題，工藝不同產(chǎn)生的污染都是不同的。”北京環(huán)境交易所常務(wù)副總裁王輝君解釋說，火電行業(yè)排放的大氣污染物主要通過遠(yuǎn)距離輸送和大氣化學(xué)反應(yīng)等導(dǎo)致酸雨和區(qū)域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質(zhì)量。
他表示，鑒于高架源與低架源對環(huán)境影響機理、方式的顯著差異，火電等高架源原則上不能與低架源進行大氣污染物排污權(quán)交易，這一點與碳排放權(quán)交易不同。
現(xiàn)階段的排污權(quán)交易主要還是區(qū)域和流域范圍內(nèi)的交易，除了水都不能進行跨行政區(qū)域的交易。王輝君說：“之所以控制交易范圍，是因為這一制度還在摸索，涉及內(nèi)容很多，需要試點研究。目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3種污染物，由于每個行業(yè)實際排放的空氣污染物組分復(fù)雜，要做到跨行業(yè)交易較難。”
業(yè)內(nèi)專家表示，對于火電企業(yè)而言，發(fā)電和排污兩個行為具有伴生性，因此，火電行業(yè)的排放總量控制和排污權(quán)交易必然對電力行業(yè)的運行和發(fā)展帶來一定影響。污染物排放總量控制將對火電企業(yè)的生產(chǎn)構(gòu)成制約，排污權(quán)交易機制的引入，為火電企業(yè)完成污染物排放控制任務(wù)提供了兩種可選擇的途徑：既可以通過自行采取新的技術(shù)與管理手段降低污染物排放水平，也可以通過在排污權(quán)市場上購買排污指標(biāo)來完成考核要求。因此，排污權(quán)交易能夠提高火電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的靈活性。
從國家層面講，開展排污權(quán)交易的目的主要在于以最小的經(jīng)濟代價確?？偭靠刂颇繕?biāo)的實現(xiàn)。北京環(huán)境交易所排污權(quán)交易中心主任岳鵬表示，一方面，排污權(quán)交易通過市場機制的引入，將政府在污染控制問題上的角色簡化為制定總量控制目標(biāo)、監(jiān)督政策執(zhí)行和處罰違規(guī)行為等，大大降低了管理成本;另一方面，排污權(quán)交易能激勵排污者采取最經(jīng)濟、有效的環(huán)保措施，既減少污染物排放，又降低污染治理的成本。
電力企業(yè)缺乏交易動力
企業(yè)購買和運營減排設(shè)施投入大量資金，多種污染控制方法交叉使用擠壓排污權(quán)市場空間。
試點地區(qū)的積極探索，為深入推進排污權(quán)有償使用和交易積累了經(jīng)驗，但也顯現(xiàn)出一些問題，導(dǎo)致排污權(quán)交易難以真正形成有效的市場體系。其中一個重要的原因是多種污染控制方法交叉使用引起沖突，嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費或稅收等行政和經(jīng)濟手段的實施，在很大程度上擠壓了排污權(quán)的市場空間。
以火電行業(yè)為例，資料顯示，目前國家對火電廠的污染物控制已經(jīng)非常嚴(yán)格，很多企業(yè)在被強制使用脫硫設(shè)備之后，二氧化硫的排放已經(jīng)基本達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn);并且由于企業(yè)統(tǒng)一安裝脫硫設(shè)備，減排技術(shù)路徑單一，各企業(yè)間減排效果沒有明顯差異，企業(yè)想要取得減排交易配額的可能性不大。此外，企業(yè)在購買和運營減排設(shè)施方面投入了大量資金，也就沒有動力再去考慮排污權(quán)交易。
對于電力企業(yè)來說，發(fā)電量與排污量之間有一定的對應(yīng)關(guān)系，如果進行排污指標(biāo)分配時未能兼顧不同機組的發(fā)電指標(biāo)分配情況，則必然會導(dǎo)致很高的成本，引發(fā)矛盾和爭議。研究表明，在排污權(quán)二級市場流通性較弱的情況下，這種不相匹配的指標(biāo)分配格局可能會對電能交易帶來不必要的制約。
以二氧化硫為例，據(jù)了解，曾有相關(guān)學(xué)者提出火電行業(yè)的二氧化硫排放總量指標(biāo)在國家層面實施計劃單列，即從全國的二氧化硫排放總量指標(biāo)中，單獨劃出一部分作為火電行業(yè)的二氧化硫排放指標(biāo)，而這部分指標(biāo)不納入地方環(huán)境指標(biāo)考核。
計劃單列可以為火電行業(yè)的二氧化硫指標(biāo)突破行政區(qū)域限制、在更大范圍進行交易奠定基礎(chǔ)。從火電排污影響環(huán)境的機理等角度考慮，允許跨區(qū)域的火電排污權(quán)交易有其科學(xué)性和必要性?；痣姀S屬于高架點污染源，其排放的污染物隨大氣擴散的范圍較廣，沒有必要對火電排污實施嚴(yán)格的屬地管理。在全國范圍開展排污權(quán)交易，資源配置的空間較大，與分省開展相比，降低了設(shè)置部門及監(jiān)督管理的成本。
交易市場可能出現(xiàn)低迷
充分發(fā)揮市場的調(diào)控作用需要政府放開管制，保持政策連續(xù)性。
岳鵬介紹說，早在20世紀(jì)90年代初，包頭等六個重點城市就開展了空氣排污權(quán)交易試點。但從已開展的排污權(quán)交易案例來看，大多帶有濃厚的行政色彩，還未能真正發(fā)揮市場機制的作用。
“市場調(diào)控主要目的在于排污權(quán)需要能反映環(huán)境資源的經(jīng)濟價值并讓企業(yè)在生產(chǎn)和治污活動中考慮排污權(quán)的價值;同時排污權(quán)不能過度炒作偏離其基本價值，對企業(yè)造成重大負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟發(fā)展。”岳鵬解釋。
電力需求的增長性與污染物總量控制目標(biāo)的收縮性呈矛盾關(guān)系，可能形成排污權(quán)市場與電力市場相互制約的局面。在這種一升一降的矛盾格局中，電力行業(yè)排污指標(biāo)的稀缺性愈發(fā)凸顯。
“對于發(fā)電企業(yè)而言，出于自身長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，很可能即使一時擁有富余的排污指標(biāo)也不愿出售，這將導(dǎo)致火電行業(yè)排污權(quán)交易市場出現(xiàn)嚴(yán)重的惜售現(xiàn)象與供不應(yīng)求的局面。”岳鵬表示，這可能帶來的問題是排污權(quán)市場交易低迷，新建機組獲取排污指標(biāo)難度增大。
岳鵬認(rèn)為，排污權(quán)交易市場很可能會出現(xiàn)的交易冷清通常是由于制度設(shè)計過于保守或過度管制造成的，解決這一問題則需要政府充分相信市場的力量，逐步放松管制，讓市場機制有效運行。此外，還需要保證制度或者政策的連續(xù)性，讓市場對交易有長期的預(yù)期從而產(chǎn)生信心。
此外，有觀點擔(dān)心征收排污權(quán)有償使用費占用了企業(yè)一定的資金，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。從短期看，確實會增加企業(yè)一定的經(jīng)營成本，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)甚至可能因此破產(chǎn)。但從長遠(yuǎn)看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)新設(shè)備，減少對排污權(quán)的占有，促進結(jié)構(gòu)調(diào)整，對企業(yè)和社會都是有利的。
實際上，《意見》明確有償使用費統(tǒng)籌用于污染防治，如考慮試點企業(yè)采用先進污染防治工程得到財政補助，加上企業(yè)減排措施形成的富余排污權(quán)可進行二次交易帶來一定效益，試點對企業(yè)影響將更小。同時，《意見》提出的分期繳納、排污權(quán)抵押貸款等金融措施，都將幫助減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
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美國對實行交易制度前排污單位獲得的排污權(quán)實行無償分配;對新排污單位，要求必須通過市場向其他單位購買或向政府競買。實行排污權(quán)交易以來，市場非?；钴S，高峰期二氧化硫交易量約250萬噸，二氧化硫、氮氧化物分別下降64%和70%。每年形成生態(tài)和健康收益1420億美元，二氧化硫年度減排成本為23億至35億美元，氮氧化物年度減排成本為12億美元。收益和成本比率大于40:1。
