財政部財科所所長賈康，華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長講PPP。

以下為賈康演講實錄：

賈康：謝謝秘書長，在座的各位大家好!我利用半個小時左右時間，就PPP這方面的基本情況和一些研究者的看法，剛才秘書長提到了我最近的變化，今年60歲了，按照要求退出了行政崗，但實際上我不是脫開財科所，關系還在財科所，不擔任行政職務，但是自由度明顯加大了，根據(jù)自己的學術興趣，更多的做一些選擇性的工作。

剛才秘書長提到的新供給經(jīng)濟學研究院是一個政產(chǎn)學研互動平臺，很多參與者都很有積極性。另外還有一個平臺，PPP研究院，和我今天這個題目有關，我們正在開展相關工作，非常愿意在這個領域里面和各位加強溝通和合作。我把PPP大的背景先說一下。

我們研究者自己的學術角度早就注意到這個事情了，至少十幾年前我就非?？粗剡@個概念下它帶出的創(chuàng)新空間，在具體中國的宏觀管理部門，去年年底今年年初有非常強烈的信號，李克強總理要求有關部門把PPP機制創(chuàng)新作為重點，要不遺余力的推行。它的緣起應該是去年接近年尾的時候，克強總理和一些部長們訪問歐洲，接觸到歐洲最高層面的一些領導人物，無一不強烈的向李總理推這個概念跟創(chuàng)新。接著李總理跟我們其他部門的領導有一些討論交流，形成的看法就是這確實是一個非常重要的創(chuàng)新方向。今年年初在財政工作會議上，現(xiàn)在都講究開短會，按照慣例是三個半天。第一個半天是婁繼偉部長做財政大報告，這是必須要做的。第二個半天仍然是大會報告，他主持做全國系統(tǒng)PPP機制創(chuàng)新的動員培訓，把有關部門結合著北京的鳥巢、地鐵4號線和外面幾個重要的PPP案例做相關的情況和里面政策要領的介紹講解，這就開始了一輪在工作系統(tǒng)作為最高層面的帶有戰(zhàn)略性部署的工作推動。

在前不久我注意到財政部之外其他部門在這方面也表示出極高的重視程度，比如發(fā)改委調(diào)動很多力量在他們推出的文件方面，實際上跟財政部還有一個競爭，據(jù)說兩邊較勁，聽說那邊在發(fā)文這邊也在改，往往一直工作到午夜改這個文件，有些文件差不多前后腳就發(fā)布出來了。所以現(xiàn)在稱為PPP指南示范項目，具體政策要領的文件還在陸續(xù)推出，另外各地培訓和示范項目啟動也開始了。在這方面有一個空間上的基本判斷，我們伴隨著的事情是今年預算法修訂一波三折，推了很多年，修成正果，有了一個人大正式審議通過的文本，明年1月1號開始施行，預算法里包括地方債怎么樣陽光化的發(fā)行，給出了一系列的法律規(guī)定。跟著就有相關的工作部署，關于地方債這方面最明確的一個帶有工作實施規(guī)則性質(zhì)的文件是國務院發(fā)出43號文，把這些放在一起，我感覺是一個兩頭卡死的框架。一個是地方債在前面若干年的試驗之后，這次名正言順的成為預算法給出的地方政府自發(fā)自用自還的一個有償籌資的規(guī)范形式。那么它下一年度能發(fā)多少，現(xiàn)在不知道，但是它的安排是很清楚的。地方政府層面只有省級政府可以發(fā)這個債，中國所有省級行政區(qū)發(fā)多少不是由他們定的，是由上面國務院層面通過財政部等等部門合在一起，大家形成一個總量以后切塊，這個切塊過程中它的搏弈是內(nèi)部的，我們可能不太知道細節(jié)。各個省級行政區(qū)他們的訴求和到中央層面最后再確定的年度總的地方債大環(huán)境切塊到各個省，各個省下面有市和縣，可以由省級代發(fā)，就像我們試點的時候中央代地方發(fā)行?？偭壳邢氯ヒ院笄械蕉嗌倬褪嵌嗌?。所以引入了地方政府信用評級，但并不是說你評級好你發(fā)債能力就好，一旦確定下來就卡死了。另外一邊我們可以先推測一下，原來預算法沒有做明確規(guī)定，在先行先試過程中形成的地方債是四千億，明年能夠抬到多少?我認為應該大幅度抬升，最樂觀也就一萬億出頭了不起了，現(xiàn)在人大等等方面還是持謹慎態(tài)度情況下，也不一定能抬到一萬億，即使明年一下能抬到一萬億，年度這一萬億的地方債要在今年一萬三千五百億赤字水平里再抬一抬，再增加幾個赤字差不多了。因為還有余量是國債，共同形成的增量和債務存量一比就感覺出來了，份量是不夠的。

大家知道，審計署做了全面審計之后我們形成一個概念，地方債形成的存量是12萬億左右，這還是把負債里可能排除的都排除掉了。一般債務周期舉債時限咱們假定為3-5年，實際上到不了5年，按5年算，一年也已經(jīng)有兩萬多億的債務要起貨，現(xiàn)在頂多再翻一番，對于原來已經(jīng)形成的存量它只可能往上擴張，不可能再往回收縮，因為整個GDP還要往回走，地方融資工具還要充分利用，顯然就跟不上了。理論講，這邊陽光融資，另外一邊，全國將近一萬個地方融資平臺，要讓它發(fā)揮作用。這些態(tài)度過去有過的，但是現(xiàn)在43號文和以后的文件里是把這個一下卡住了，地方融資平臺不許新增任何地方政府債務。地方融資平臺可以存續(xù)的情況下怎么樣發(fā)揮作用，走商業(yè)化軌道，走商業(yè)定位的真正企業(yè)，不能在地方政府的操控下為地方政府引進債務，這頭也卡住了。這樣一來打開的空間正是這一年以來有關部門高度重視不遺余力推行的PPP機制，政府和社會資本合作的機制它的作用盡可能發(fā)揮起來，形成融資來支持各個地方政府貫徹自己發(fā)展戰(zhàn)略的支持力量。

這個資金的投融資邏輯上講，我的說法是兩頭卡住以后要放開3P，PPP有人簡稱3P。在這種背景下我們需要考慮政策下已經(jīng)清楚的要點，一些細節(jié)大家還在琢磨，但是一些要點已經(jīng)清楚了。比如說有關部門強調(diào)PPP項目遴選過濾示范等等過程中，首先要從相對容易做的這些項目入手，先觀察，常規(guī)我們有一定經(jīng)驗的，比如環(huán)保行業(yè)過去有經(jīng)驗的BOT，希望未來是能夠預期的現(xiàn)金流，從這樣的項目開始做。有一些事情在中國不能簡單照搬過去，比如英文里PPP是公私，實際上后面有一個模糊概念，這個社會資本未必就是非公資本，在中國國有的企業(yè)，公的資本只要不是有隸屬關系的，地方政府轄區(qū)之內(nèi)，有股東資本紐帶的，都可以作為社會資本。這種國有控股企業(yè)，他可以異地到另外一個地方作為社會資本，跟他沒有形成隸屬關系的政府合作。從現(xiàn)在的文件里我們可以看清PPP的要領。換句話說，地方政府轄區(qū)之內(nèi)，由政府自己操控的融資平臺轉為商業(yè)性定位，不再為本地地方政府承擔籌資功能，你到別的地方去是有一片開闊天地的。現(xiàn)在中央級的一些國有企業(yè)，比如說中信，現(xiàn)在正在準備大干一場。前不久我參加了中信地產(chǎn)和汕頭市政府在汕頭舉辦的論壇，就是為他們的大項目大規(guī)劃大資金大手筆做熱身，168平方公里連片開發(fā)，馬上就要啟動。這是一個在中國發(fā)展過程中很值得我們觀察的一種有彈性空間的概念。

在這個背景下我想，PPP這個基本概念在中國雖然定義上現(xiàn)在有不同的看法，但是它具體的內(nèi)容我們可以領會到，它是政府和非政府的主體在中國更準確的說，和自己沒有隸屬關系的非政府法人主體，合作共贏。具體形式，除了我們以往知道的，可以在英文里形成十幾個我們過去知道的概念之外我認為是敞口了，現(xiàn)在最吸引人的，引起地方政府合作的點往往是超常規(guī)的，比如城市某個核心項目和周邊形成綜合體，城市運營式開發(fā)這種項目，或者是整個連片開發(fā)，一個地方政府轄區(qū)整個是PPP覆蓋范圍。像北京往河北南邊連接大興的固安，若干年前華夏幸福宮就進駐了，現(xiàn)在高調(diào)在中央電視臺做廣告。據(jù)說他前段時間跟騰訊也形成了企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，都準備大干一場。這些政策上的細節(jié)雖然現(xiàn)在還有待進一步的清晰化起來，我估計后面還會有一系列文件和探索等等，我想借這個機會介紹一些探討性意見，供大家參考，我們觀察和推動政策優(yōu)化。

PPP的基本概念雖然沒有嚴謹?shù)亩x，但是可以領會的是，一些過去好像只有政府能做的，實踐中發(fā)展它的開端應該是在發(fā)達經(jīng)濟體，上個世紀形成福利國家概念之后，緩和了社會矛盾，擺脫危機頻繁干擾之后，又出現(xiàn)新的矛盾。福利國家又走了那么一段時間之后，它發(fā)現(xiàn)由政府提供這些公共福利有點力不從心了。以后的演變是在美國那出了滯脹。在英國這邊非常積極的由撒切爾推動了一場新公共管理，撒切爾創(chuàng)造了二戰(zhàn)之后英國首相在任最長時間記錄，他把原來只有政府能做的事情變成要通過政府購買服務外包，引入市場測試，引入非政府主體，政府簽協(xié)議來做等等形式。新興經(jīng)濟體里邊也有看到，在土耳其，有一種觀點，認為土耳其是最先清晰界定了BOT的概念，運用到他的工程里邊。發(fā)達經(jīng)濟體，新興經(jīng)濟體，在這方面有越來越高度關注的發(fā)展趨勢。到上個世紀末澳大利亞、新西蘭就已經(jīng)把PPP作為他們主打功能，那個時候我去考察澳大利亞印象非常深刻?，F(xiàn)實中，首先是外資進來，水廠、電廠，能源環(huán)境等等，他們外資進入以后，比如現(xiàn)在有人說這酒比較早的是廣西來賓電廠是外資進入的BOT，我們再往后看到九十年代中國出現(xiàn)了本土民間資本和政府合作的BOT等等案例。把現(xiàn)在理論上的考察和實踐上的探索如果歸結起來做簡要的概括，我認為主要強調(diào)的是3P概念之下它的特點是準公共產(chǎn)品，它的建設事項上邊政府和非政府的企業(yè)，其他的專業(yè)機構，形成風險共擔，利益共享，這樣清晰的合作的制度機制。而帶來的是績效的提升，我們把一套正面效應分析以后形成一個基本概念，PPP應該認為是制度供給的偉大創(chuàng)新，我們也寫了專門的論文，把他說到制度供給的偉大創(chuàng)新特別強調(diào)它不簡單的是融資這方面，它是從融資角度切入以后，從融資模式必然提升到管理模式。而在中國現(xiàn)在經(jīng)濟社會中，它應該上升到十八屆三中全會表述的習李時代治國理政的新的理念，是治理層面。

核心的現(xiàn)代國家治理的概念，現(xiàn)代化，現(xiàn)代性取向是中國自1840年鴉片戰(zhàn)爭帷幕拉開以后，前面鴉片戰(zhàn)爭帶來巨大的沖擊，開始的幾十年真的是慘淡經(jīng)營，有洋務運動，但仍然不能避免甲午慘敗，推出了戊戌變法100天出頭失敗了。到49年建國，到改革開放三件大事，最近幾十年我們才看到在鄧小平“三步走”戰(zhàn)略下，真正走向共和全方位的改革是非常堅決的，三中全會到四中全會是全面法治化，經(jīng)濟、社會、政治、行政、司法打通，現(xiàn)代化取向，它的這種追求要落到最基本的制度安排上，現(xiàn)在表述為治理。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理二字是明顯不同于過去我們強調(diào)很多年的管理調(diào)控，管理強調(diào)的是政府主體自上而下，居高臨下的架構，治理更強調(diào)的是政府和其他多元主體充分互動，更多平面展開，形成最大包容性增長的一套機制連接。這里要把管理和自管理，調(diào)控和自調(diào)控，融合在一起以后就形成鄧小平考慮問題的原點，解放生產(chǎn)力，扭住發(fā)展這個硬道理一百年不動搖。這就是新常態(tài)追求的東西，把這些放在治理模式上來考慮我們基本觀察有五個方面，都可以納入從宏觀現(xiàn)代國家這里這種新的核心理念，一直落到市場主體，落到市場改革方面，產(chǎn)權機制層面，主打混合所有制方面。

一是強調(diào)現(xiàn)在高度重視的PPP，政府要更好的履行職責，雖然有了前面30多年的發(fā)展，但是矛盾在突顯，伴隨著矛盾凸顯，我們未來幾十年是要經(jīng)歷城鎮(zhèn)化，幾十萬億以上，僅僅是靜態(tài)算賬的投入，光靠政府投入顯然是不能勝任的，這是持續(xù)要做的一個重大挑戰(zhàn)。伴隨著中國的城鎮(zhèn)化，還有我們迅速進入老齡化社會，以后整個社會的壓力，首先政府這邊的感受是，他的年度支出壓力會明顯上升?，F(xiàn)在測算是2020年到2030年，年度給付的峰值，以后是拐彎在下降，這個過程早早看到朱镕基時代就提出必須把理事會基金作為中國的戰(zhàn)略儲備?，F(xiàn)在各個方面已經(jīng)意識到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關的醫(yī)療服務業(yè)，需要很多硬件，需要很多投入，合在一起必然要考慮PPP作為今后整個聯(lián)通中國偉大民族復興的重要事情來做。政府能夠在這方面考慮到，第二個角度，政府應該為公眾服務，公眾會受益。公眾受益不是簡單的政府找到新的資金來源，是政府找到新的資金來源合企業(yè)合作，和專業(yè)機構合作，包括和工程有關的律師事務所，財務會計管理事務所，稅收籌劃事務所等等，合在一起以后這些主體是各自拿自己的相對優(yōu)勢去對付這個項目里面最容易掌控和消化掉的風險，可以把原來打包形成的風險分化，各個擊破，這是一個很好的機制，所以叫1+1+1大于3。以人為本就是讓老百姓得實惠，應該追求它的性價比。但是過去政府做這件事情，超概算，你算好的這筆錢不夠用只好追加，追加不夠只好拖。再是質(zhì)量差，等到竣工投入使用以后服務跟不上，老百姓有怨言，這是過去的情況?，F(xiàn)在來看這種情況能夠得到很好的改變。

那個時候沒有多少經(jīng)驗，但是暗合的內(nèi)在邏輯，狹義的SQV，它是很清晰的在法律框架之下股份制的開發(fā)投資。名流實業(yè)公司組建以后，跟政府雙方談的是非常嚴格的，三年必須建成，最主要股本是明年出的，陳總加上他動員民間企業(yè)，政府是通過他的公司入股，主要決策和運作都在民間資本持有者手里。陳總當時要求三年必須建成，如果三年不竣工，那么后面所有經(jīng)濟責任都在你那了，等于是立了一個軍令狀。另外，質(zhì)量要非常嚴格，不能出紕漏，他首先知道這個事可做，他前幾年到香港考察，無意中知道了香港有架橋修路，他馬上想到我用最標準的社會招標，招投標，找到最好的公司做我的建設方。建設方旁邊還應該有監(jiān)理方，三峽就是這樣，國際監(jiān)理公司，陳總說，在他的建設方確定以后中標排到第一的他就想好了，讓落敗的第二方來做監(jiān)理方。他說我就讓這兩個死對頭緊緊掐在一起，這樣來處理建設時間嚴格限制和建設標準嚴格要求的矛盾。他這個機制一出相當好，大家都高興，建設方拿到了項目，監(jiān)理方多少在這里邊以有限的力量也拿到生意，監(jiān)理方非常盡心盡責的實行他的責任，你提前一天交工我就獎你多少錢。實際結果是兩年半多一點這個橋就建成了?？⒐ね度胍院笫褂檬芤娴氖抢习傩?，馬上生活環(huán)境就不一樣了，老百姓得實惠這是最根本的，所有的績效體現(xiàn)在這，而且運行這么多年這個橋無懈可擊，什么矛盾挑不出來。

第三個正面效應，我們的企業(yè)一大批有和政府合作的偏好，對于市場經(jīng)濟建設來說這是非常重要的，以后市場經(jīng)濟更多靠企業(yè)在這里邊發(fā)揮作用。

第四個正面效應，直接關系到改革的戰(zhàn)略性突破。表述在是公有制的主要形式，說仍然不能夠解決國有資本一股獨大的問題，關于什么國退民進，爭了若干年，爭的臉紅脖子粗。主打改革，我認為就是要淡化貼標簽的這種思維，一個一個企業(yè)它內(nèi)部法治的影響，股權是非常清晰的，所有的股權糾紛都可以通過法治來解決，把這些股充分混合起來，這個打開了空間，這是從一個一個市場主體包容性最大化，直接對應宏觀層面現(xiàn)代國家治理的包容性發(fā)展，它的空間正好跟PPP天然的聯(lián)系在一起。比如大橋的這個，它是天然的混合所有制，政府動機是我少出點錢，民營資本少出點錢，以后PPP風生水起的發(fā)展一定助推中國混合所有制的改革，一定天然使政府方面不再一股獨大考慮問題。這是非常有意義的正面效應。

最后一個正面效應，PPP這個機制創(chuàng)新是和四中全會全面依法治國直接對應的，你要發(fā)展PPP一定要講法治，所以中國一定會形成新一輪加快立法高潮，否則政府這些表態(tài)都是白說。加快立法，加快法治建設，打造高標準，同時必然發(fā)展出政府更好盡責，把自己轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃優(yōu)化，形成的協(xié)議要按契約精神遵守，政府不是管控，而是跟企業(yè)講誠信。一旦特許權框架確認以后，你是跟人家合作的一方，這也是很好的催化劑。秦始皇時就有法，一定要這個法動態(tài)優(yōu)化，成體系，很好的法。另外講民主，一定要發(fā)展民主，但也不是簡單的少數(shù)服從多數(shù)，非常容易在民治浪潮上來以后形成多處暴政，另外現(xiàn)代制度建設上很多是無能為力的。比如現(xiàn)代稅制，如果按照現(xiàn)在是的少數(shù)服從多數(shù)太簡單了，咱們來個全民公決，大家投票，馬上出結果，任何經(jīng)濟體走向現(xiàn)代國家都不可能采取這個機制。必須是走向共和的機制，講法，講契約，講各種訴求理性表達，尋求最大的公約數(shù)，PPP就是這樣的機制。比如中信和汕頭他們形成的契約磨了三年，越磨越有信心，磨的過程中雙方都不遺余力，不惜用金請到最高水平的法律團隊來摳這里所有的可能性，現(xiàn)在形成的11大項厚厚的一摞契約文件，在這過程中吵的臉紅脖子粗以后不散什么道理呢?大家認為有可能形成根本意義上的合作，要做妥協(xié)，妥協(xié)的結果是大家越吵越認同，越吵越干事了。

現(xiàn)在如果說有了天時地利人和等等要素之下，在政策方面應該大家一起推動它的細化優(yōu)化，把這些想干事會干事，干成事不出事的這些社會成員合在一起，做出中國全面改革時期有助于對接中國夢有聲有色的合作業(yè)績來。這些看法請各位批評指正，謝謝大家。