兩天后(2015年1月1日)，新《環(huán)境保護(hù)法》的利劍就將落下。新環(huán)保法能給日益嚴(yán)峻的中國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)帶來(lái)什么?能否改變唯GDP為導(dǎo)向的發(fā)展現(xiàn)狀?能否真正讓那些污染企業(yè)收手?能否護(hù)航美麗中國(guó)?
新環(huán)保法由于增加了按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留等條款，加大了處罰力度，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，這也意味著，從2015年開始，企業(yè)將面臨著一個(gè)全新的、更加嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法環(huán)境。
但在專家們看來(lái)，新環(huán)保法實(shí)施見(jiàn)效，仍存在諸多困境。
新環(huán)保法也加重了監(jiān)管責(zé)任
2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案。根據(jù)規(guī)定，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起執(zhí)行。
我國(guó)歷經(jīng)多年的粗放型增長(zhǎng)，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)到了十分危急的關(guān)頭，環(huán)境污染狀況嚴(yán)重超出環(huán)境自身的凈化和承載能力。水污染、大氣污染、土壤污染等環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)，企業(yè)違法排污、監(jiān)管部門執(zhí)法不力、受害群眾投訴無(wú)門的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
12月29日，在環(huán)境保護(hù)部組織的新環(huán)保法解讀會(huì)上，環(huán)保部政法司法規(guī)處處長(zhǎng)王煒介紹，新環(huán)保法是25年來(lái)的首次大修訂，從修訂結(jié)果來(lái)看，社會(huì)各界對(duì)新環(huán)保法的評(píng)價(jià)還是非常正面的。
“之所以說(shuō)‘史上最嚴(yán)’，是因?yàn)檫@部法律規(guī)定的很多制度和措施，包括按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留都是以往所有的環(huán)保法律法規(guī)中沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的。”王煒說(shuō)。
針對(duì)“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題，新環(huán)保法又設(shè)計(jì)了“按日計(jì)罰”。王煒舉例說(shuō)，排污企業(yè)違法排污了，按照違法的天數(shù)計(jì)算罰款，上不封頂，直至罰到企業(yè)改正為止。
“我是非常看好這部法律的。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)記者說(shuō)，近期，新環(huán)保法相關(guān)細(xì)則密集出臺(tái)，“細(xì)節(jié)決定一個(gè)戰(zhàn)略的成敗”。
本報(bào)記者從環(huán)保部了解到，環(huán)境保護(hù)主管部門《實(shí)施按日連續(xù)處罰暫行辦法》、《實(shí)施查封、扣押暫行辦法》、《實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》，以及《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》等近日已獲環(huán)保部部務(wù)會(huì)議通過(guò)。
王煒透露，“上述暫行辦法的詳細(xì)內(nèi)容即將全文公布”。
記者注意到，隨著新環(huán)保法即將實(shí)施，環(huán)保部門對(duì)違法排污的處罰力度也在加大。
環(huán)保部副部長(zhǎng)翟青在日前舉辦的環(huán)境監(jiān)察高級(jí)研修班上介紹，2013年以來(lái)，全國(guó)環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)共查處環(huán)境違法企業(yè)19萬(wàn)家次，掛牌督辦企業(yè)4135家、處罰案件103707起，處罰金額39.4億元，平均比2012年增長(zhǎng)了47%、17%、19%。環(huán)保公安聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)，2013年地方各級(jí)環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件總計(jì)706件，2014年前三季度進(jìn)一步增加到1232件。
“過(guò)去一年多，全國(guó)環(huán)保部門向公安部門移送的環(huán)境違法案件數(shù)量超過(guò)了過(guò)去十年的總和。”中國(guó)政法大學(xué)教授、環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)說(shuō)。
新環(huán)保法實(shí)施后，公眾最為關(guān)心的是環(huán)保部門對(duì)于違法排污的企業(yè)能否真正去處罰?處罰的力度是否到位?
對(duì)此，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳表示，“新環(huán)保法的一個(gè)突破就是加重了行政監(jiān)管部門的責(zé)任。”
潘岳說(shuō)，新環(huán)保法一方面授予對(duì)各級(jí)政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力，包括環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，授權(quán)環(huán)保部門對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的設(shè)施設(shè)備可以查封扣押，對(duì)超標(biāo)超總量的排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治。
此外，新環(huán)保法針對(duì)違法成本低的問(wèn)題，設(shè)計(jì)了罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則;針對(duì)未批先建又拒不改正、通過(guò)暗管排污逃避監(jiān)管等違法企業(yè)責(zé)任人，引入治安拘留處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
“新環(huán)保法也規(guī)定了對(duì)環(huán)保部門自身的嚴(yán)厲行政問(wèn)責(zé)措施。”潘岳說(shuō)，違規(guī)審批、包庇違法、發(fā)現(xiàn)或接到舉報(bào)違法未及時(shí)查處、違法查封扣押，篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、未依法公開政府環(huán)境信息的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、降級(jí)、撤職、開除，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。
“利劍”落地仍面臨諸多困境
不過(guò)，在上述專家看不，新環(huán)保法實(shí)施還存在諸多不足。
新環(huán)保法第四十五條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。王煒對(duì)記者說(shuō)，有關(guān)“法律規(guī)定”只是在大氣法和水法中有原則性規(guī)定，目前在全國(guó)實(shí)施還存在一些困難。
王煒介紹，近年來(lái)，全國(guó)許多地方出臺(tái)了各自的排污許可證管理辦法，也正因?yàn)槿绱?，各地?biāo)準(zhǔn)和要求不一。
本報(bào)記者從環(huán)保部了解到，1987年，原國(guó)家環(huán)保總局曾在上海、杭州等18個(gè)城市進(jìn)行排污許可證制度試點(diǎn)。在1989年召開的第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，排污許可證制度作為環(huán)境管理的一項(xiàng)新制度提了出來(lái)。
之后，上海市以地方法規(guī)的形式出臺(tái)了《污染物排放許可證管理規(guī)定》，其管理的基本程序是：排污申報(bào)登記;排污審核、核發(fā)排污許可證;證后監(jiān)督管理;年度復(fù)審。
今年7月25日，《福建省排污許可證管理辦法》經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，9月1日起施行。該辦法規(guī)定在本省行政區(qū)域內(nèi)排放大氣污染物的;直接或者間接排放工業(yè)廢水、醫(yī)療污水的;排放規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污水的;運(yùn)營(yíng)城鄉(xiāng)污水和工業(yè)廢水集中處理設(shè)施的等排污單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。
今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案的通知》也提出，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，加快制定排污許可證管理?xiàng)l例。“條例何時(shí)制定和出臺(tái)，目前還沒(méi)有時(shí)間表。”王煒說(shuō)。
“另一個(gè)問(wèn)題是，面對(duì)環(huán)境污染，環(huán)保部門不查處怎么辦?當(dāng)?shù)卣蛔鳛樵趺崔k?信息不公開怎么辦?誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)追責(zé)?”常紀(jì)文對(duì)記者說(shuō)，受有關(guān)部門委托，國(guó)研中心正研究責(zé)任追責(zé)的機(jī)制建設(shè)，“未來(lái)，或許可以讓公眾、人大或政協(xié)來(lái)啟動(dòng)追責(zé)，指望政府自己來(lái)啟動(dòng)追責(zé)程序有點(diǎn)難度。”
王煒也對(duì)此表示，新環(huán)保法中，對(duì)于追責(zé)有相應(yīng)的規(guī)定，如目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)、人大監(jiān)督、環(huán)保部門上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督等，但主要是原則性要求。
新環(huán)保法設(shè)計(jì)了“按日計(jì)罰”的規(guī)定，但據(jù)本報(bào)記者了解，這一規(guī)定實(shí)施起來(lái)也并不容易。王煒介紹，“按日計(jì)罰”必須符合三個(gè)要件：企業(yè)違法排污;達(dá)到處罰的標(biāo)準(zhǔn);對(duì)違法排污行為拒不改正。
但什么樣的行為屬于“拒不改正”?各界存在一定爭(zhēng)議。“公安部會(huì)同工信、質(zhì)檢、環(huán)保、農(nóng)業(yè)四家部門即將發(fā)布治安拘留的辦法，明確規(guī)定‘拒不改正’包括三種情形。”王煒對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，這三種情形包括企業(yè)違法排污被環(huán)保部門當(dāng)場(chǎng)查實(shí);當(dāng)場(chǎng)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違法排污的情況，但通過(guò)別的證據(jù)證明，企業(yè)實(shí)施了違法排污行為;企業(yè)拒絕或阻撓環(huán)保執(zhí)法檢查的，都屬于“拒不改正”，“環(huán)保部門只看排污結(jié)果，至于企業(yè)在這一過(guò)程中做了什么，都不認(rèn)。”
常紀(jì)文對(duì)記者說(shuō)，新環(huán)保法同樣提出了對(duì)地方政府的考核和環(huán)境審計(jì)。“目前有關(guān)方面正在研究編制自然資產(chǎn)負(fù)債表，考核應(yīng)該分期考核，并且定性考核與定量考核相結(jié)合，估計(jì)這一研究成果會(huì)很快出臺(tái)。”
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂對(duì)記者表示，新環(huán)保法實(shí)施后，對(duì)于違法排污企業(yè)的處罰力度是逐級(jí)增大的。從一般性的處罰，到按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留，企業(yè)的違法成本肯定會(huì)越來(lái)越大的。
信息公開是公眾參與前提
新環(huán)保法首次將“信息公開與公眾參與”單獨(dú)成章，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”。
新環(huán)保法還規(guī)定，“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。”
對(duì)此，常紀(jì)文解釋說(shuō)，“僅僅依靠環(huán)保部門去監(jiān)督污染企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”他分析說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，政府與企業(yè)的關(guān)系是很“曖昧”的，政府靠企業(yè)提供財(cái)政來(lái)源，環(huán)保部門對(duì)污染企業(yè)不敢“下死手打”，這就必須發(fā)揮公眾和社會(huì)組織的作用。
29日下午，中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)兼中國(guó)上市公司環(huán)境社會(huì)責(zé)任調(diào)查活動(dòng)辦公室主任成亞威在接受本報(bào)記者獨(dú)家采訪時(shí)也表示，“環(huán)境信息公開，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要前提。”
成亞威說(shuō)，新環(huán)保法出臺(tái)前，由于缺乏法律的硬性規(guī)定，各級(jí)環(huán)保部門尤其是企業(yè)，無(wú)論在環(huán)境信息公開的內(nèi)容和范圍方面，還是在時(shí)效性方面都存在較大差距。環(huán)境信息的不完整和缺位往往致使公眾在參與環(huán)境保護(hù)時(shí)，難以及時(shí)掌握有效的信息，影響了公眾參與的效果。
“比如，記者在采訪某企業(yè)的污染問(wèn)題時(shí)，往往無(wú)法從環(huán)保部門和企業(yè)的網(wǎng)站上找到該企業(yè)近期的相關(guān)環(huán)境信息，難以對(duì)企業(yè)的環(huán)境行為作出全面客觀的報(bào)道。”成亞威說(shuō)。
成亞威告訴記者，在中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)組織開展的“中國(guó)上市公司環(huán)境社會(huì)責(zé)任調(diào)查活動(dòng)”中發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)企業(yè)普遍不重視環(huán)境信息公開，即使是在上市公司當(dāng)中，也有很多企業(yè)不重視環(huán)境信息公開。很多存在污染并被列入國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單的上市企業(yè)，或是不公開環(huán)境信息，或是很簡(jiǎn)單地公開環(huán)境信息，尤其是普遍存在報(bào)喜不報(bào)憂的問(wèn)題。
新環(huán)保法施行后，凡是不按規(guī)定公開環(huán)境信息的企業(yè)，均將面臨違法的指控。成亞威認(rèn)為，新環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定還比較原則，還需要制定實(shí)施細(xì)則和具體辦法，使這些法律規(guī)定落到實(shí)處。
