高層推動 持續(xù)升溫

盡管在污水、垃圾等領(lǐng)域，早已有了政企合作模式的實踐，但PPP從未像今年這樣得到了從決策部門到地方政府的高度重視，政策密集發(fā)布，試點快速推進。由于地方政府普遍面臨債務(wù)風(fēng)險和融資困局，其對引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、化解地方債務(wù)風(fēng)險的意愿非常強烈。

在財政部力推下，今年上半年，哈爾濱和洛陽被列為PPP試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗;而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省(市)也開始密集展開調(diào)研，著手籌備項目。

多項政策大力推動

2014年9月，中央對“城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式”報告做出批示，財政部隨即下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金76號文)，獲得業(yè)內(nèi)好評。專業(yè)人士認為，文件對PPP項目的實際操作將產(chǎn)生積極、正確的推動作用。

10月2日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)43號文)，由平臺公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的準經(jīng)營性項目的債務(wù)，可將債務(wù)和資產(chǎn)打包，由地方政府或平臺公司作為主體進行PPP社會化運作，引入社會資本，化解債務(wù)風(fēng)險。

在其后國務(wù)院于10月24日召開的常務(wù)會議，強調(diào)要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式，使社會投資和政府投資相輔相成?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)60號文)頒布后，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域引入PPP模式被認為是創(chuàng)新投融資方式、多方式吸引社會投資的有效手段。

12月4日，財政部和國家發(fā)改委同一天發(fā)布3份落實PPP的文件。財政部還公布了首批30個PPP試點項目，總投資規(guī)模約為1800億元，涉及供水、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合治理、新能源汽車等多個領(lǐng)域，顯示了政府推動PPP模式的決心。

公布文件不到10天，就迎來了第一個落地項目，由住建部和財政部共同主導(dǎo)的首個PPP項目簽約。這個被稱為“池州模式”的安徽池州污水處理項目，以混合所有制管理模式，充分發(fā)揮了市場競爭的因素，努力實現(xiàn)社會資本和政府補貼的有效結(jié)合。“池州模式”實行廠網(wǎng)一體化的先行先試，也將為各地提供經(jīng)驗。

同時，財政部專門成立了PPP指導(dǎo)機構(gòu)。繼今年5月成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組后，又在12月成立PPP中心，主要承擔(dān)政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)。業(yè)內(nèi)認為，這將在幫助各地培訓(xùn)、了解PPP方面將起到積極作用，由于PPP項目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，未來推廣還需要跨部門機構(gòu)協(xié)調(diào)。

實踐中理性認識PPP

在中央的推動下，各地方政府也開始步入實踐。河北、江蘇、湖南等多省紛紛下發(fā)《關(guān)于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》。重慶、江蘇、安徽、福建和青海等省(市)先后發(fā)布了首批PPP試點項目計劃，均將PPP視為“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資渠道”。

2014年12月18日，山東省對外公布了山東省人民政府《關(guān)于貫徹國發(fā)【2014】43號文加強政府性債務(wù)管理的實施意見》。這是在國發(fā)43號文基礎(chǔ)上的第一個省級地方政府性債務(wù)管理的實施意見，進一步細化了“剝離融資平臺職能”，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

業(yè)內(nèi)預(yù)計，未來數(shù)萬億級規(guī)模的項目將引進社會資本，而PPP也將成為繼土地財政、融資平臺之后新一輪地方基礎(chǔ)設(shè)施資金的重要來源。

然而，隨著PPP模式的“熱炒”，各界對其認識也更加理性。專業(yè)人士認為，PPP模式的核心并不是融資功能，而是突出公司雙方的合作，而地方在債務(wù)壓力下則傾向強調(diào)PPP的融資作用，存在對模式理解的偏差。此外，推動PPP發(fā)展的各部門未能統(tǒng)一認識，溝通不足將容易導(dǎo)致地方在使用PPP模式時產(chǎn)生混亂的局面。

2015年，將是PPP模式的真正實踐年，試點項目將陸續(xù)落地，其效果如何，能否實現(xiàn)真正的“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”還值得期待。

環(huán)境污染第三方治理

環(huán)境保護部從十幾年前就開始推行第三方治理，但由于當(dāng)時并沒有形成更為廣泛的共識和政策導(dǎo)向，推進工作非常緩慢，在地方的實踐中也遇到不少障礙。然而，自從“推行環(huán)境污染第三方治理”被十八屆三中全會明確提出，這項環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新逐漸引起各界重視。

治污、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一舉三得

第三方治理的推廣，明確了“污染者付費、專業(yè)化治理”的理念。工業(yè)企業(yè)為治理設(shè)施找 “管家”，將自己不熟悉的治污交給專業(yè)公司，專業(yè)的公司做專業(yè)的事，更加有利于污染治理和環(huán)境監(jiān)管。

一方面，排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率;另一方面，政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對象集中可控而降低了執(zhí)法成本;此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可謂一舉三得。

得到政策層鼓勵與支持

今年，第三方治理不僅得到環(huán)境保護部的重視和推廣，也得到國家層面和其他部委如國家發(fā)改委的支持。

今年上半年，受國家發(fā)改委委托，全國工商聯(lián)環(huán)境商會向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交環(huán)境污染第三方治理方案建議，提出通過設(shè)立500億元規(guī)模的國家環(huán)?；?、實行稅收優(yōu)惠政策、加大信貸支持力度、拓展融資渠道等多項有力措施，促進我國環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

10月24日，國務(wù)院總理李克強主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，推行環(huán)境污染第三方治理得到正式明確，鼓勵推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)。

11月16日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，推動環(huán)境污染治理市場化。在電力、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。同時，建立重點行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。

一系列動作表明，環(huán)保產(chǎn)業(yè)界一直在呼吁推動工業(yè)污染治理第三方運營的進程，已得到國家層面和環(huán)境主管部門的肯定和鼓勵。

各地開展廣泛探索

工業(yè)企業(yè)污染治理專業(yè)化模式也在各地、各工業(yè)行業(yè)興起。全國工商聯(lián)環(huán)境商會一項統(tǒng)計顯示，浙江省企業(yè)污染治理設(shè)施專業(yè)化運營后的達標排放率可達70%～80%以上，有的甚至可達到90%以上，與污染企業(yè)自行運營相比，達標率提高了30%～50%，運營成本節(jié)約了10%～20%。天津濱海新區(qū)在全國率先引入第三方治污模式，專業(yè)化治污公司作為治理工業(yè)污水的主體，治污水平提高的同時能耗下降了1/3。

我國一些地方政府也已經(jīng)開始積極推進環(huán)境污染第三方治理模式，上海市政府日前出臺了《關(guān)于加快推進本市環(huán)境污染第三方治理工作指導(dǎo)意見的通知》，上海市環(huán)保局也推出了關(guān)于《本市環(huán)境污染第三方治理試點工作方案(2014~2015)》的通知，明確了推進此項工作三步走的節(jié)點目標：2015年年底前，出臺相關(guān)政策性文件，全面推進重點領(lǐng)域試點工作。

政策導(dǎo)向 漸漸清晰

政府購買

從理念到實踐

十八屆三中全會明確指出，要建立法治政府和服務(wù)型政府，政府要購買公共服務(wù)產(chǎn)品，為社會提供優(yōu)良的公共服務(wù)。環(huán)境服務(wù)作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容，正在進入政府采購的清單。

近年來，環(huán)境服務(wù)業(yè)已受到環(huán)境主管部門的高度重視，相關(guān)部門積極推動相關(guān)政策和實踐，政府購買環(huán)境服務(wù)也被列為環(huán)境保護部今年的重點工作。

環(huán)境保護部科技司相關(guān)負責(zé)人表示，作為推動環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的主體之一，政府可以從購買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策入手。比如，環(huán)境服務(wù)的投融資、環(huán)境服務(wù)收費、消除條塊分割、打破行業(yè)壁壘、稅收、建立企業(yè)提供環(huán)境服務(wù)的考核機制等方面的政策，都可以激勵企業(yè)投身環(huán)保產(chǎn)業(yè)并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2014年4月4日，環(huán)境保護部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于同意開展環(huán)保服務(wù)業(yè)試點的通知》(環(huán)辦[2014]377號)。其中，公布了19家環(huán)境服務(wù)業(yè)試點單位，分別針對不同領(lǐng)域開展環(huán)境服務(wù)工作。除了被納入試點的企業(yè)，在政策的推動下，不少治理企業(yè)開始對政府采購環(huán)境服務(wù)躍躍欲試。

這也給政府帶來了考驗，在遇到環(huán)境問題時，政府不能大包大攬，不僅要敢于“找醫(yī)生看病”，還要在采購環(huán)境服務(wù)的過程中堅持性價比最優(yōu)原則。

政府購買環(huán)境服務(wù)改變了以往將資金直接支付到相關(guān)部門和企業(yè)的做法。為確保環(huán)保資金發(fā)揮實效，環(huán)境保護部于2014年上半年開始起草《政府采購環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見》，將許多環(huán)境公共服務(wù)項目納入地方政府采購，并一律通過公開招投標進行。環(huán)境服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型，有望迎來環(huán)保產(chǎn)業(yè)新的時代。

據(jù)悉，環(huán)境保護部還起草了《政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的指導(dǎo)意見》，正在向地方征求意見。同時，政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)在地方已經(jīng)開展試點。

在環(huán)境保護部的推動和規(guī)范下，政府采購環(huán)境服務(wù)的內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策有望明確。而由“過程買單”轉(zhuǎn)向“見效付費”轉(zhuǎn)變，將幫助政府更加合理地使用財政資金，同時可以吸引更多社會資本進入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，放大財政環(huán)保投入資金的作用。

實際上，政府采購環(huán)境服務(wù)、引入綜合環(huán)境服務(wù)商，在一些地方已經(jīng)初見成效。江西省新余市在成為環(huán)境保護部環(huán)境服務(wù)首個試點市后，面對區(qū)域流域性綜合治理方案、資金、效果的目標和壓力，選擇了向系統(tǒng)的、綜合的生態(tài)環(huán)境治理市場化專業(yè)和社會化服務(wù)模式改革尋求答案。

而在河北省肅寧縣，綜合環(huán)境服務(wù)商的引入，專業(yè)化的服務(wù)降低了園區(qū)的環(huán)境風(fēng)險，使裘皮工業(yè)園區(qū)在嚴格實施環(huán)境排放標準下迎來了發(fā)展生機。

在企業(yè)眼里，綜合環(huán)境服務(wù)商是服務(wù)者，為企業(yè)提供各種環(huán)境技術(shù)咨詢服務(wù)，幫助解決生產(chǎn)過程中的環(huán)境難題;在環(huán)保部門眼里，綜合環(huán)境服務(wù)商是協(xié)管者，協(xié)助環(huán)保部門掌握了解企業(yè)的排污狀況，為環(huán)境管理出謀劃策。相關(guān)各方形成了很好的協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)了共贏，避免了有些地方出現(xiàn)的相關(guān)各方互相不信任、互相防范、弄虛作假、嚴重對立的局面。