12月26日，十二屆全國人大常委會組成人員分組審議了國務院提請審議的《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱“修訂草案”)?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近14年未做修改。
近年來，各地頻發(fā)的大氣污染事件已經(jīng)對我國經(jīng)濟社會各方面的發(fā)展造成了嚴重的影響，修訂《大氣污染防治法》成為社會各界強烈的訴求。
目前正在進行第三次修改的修訂草案，從原來的7章66條到現(xiàn)在的8章100條。在審議中，代表、委員們普遍認為，這次修訂的《大氣污染防治法》，適應新的情況、新的形勢，積極回應社會和群眾的關(guān)切，抓住了當前大氣污染防治中的重點、難點問題，突出源頭治理，強調(diào)綜合施策，在強化政府責任、排放總量控制和排污許可、重點領域和區(qū)域污染防控以及重污染天氣預警和應對等方面，提出了許多實在、管用的措施。同時，代表、委員們也針對修訂草案中一些焦點、熱點問題提出了意見和建議。
加強與新《環(huán)保法》的銜接
沈躍躍(副委員長)：
一是關(guān)于信息公開和公眾參與問題。新修訂的《環(huán)境保護法》專門增加了一章規(guī)定信息公開和公眾參與。目前修訂草案中這方面的規(guī)定還不夠，建議增加相應條款，就加強政府以及有關(guān)部門、企事業(yè)單位依法增加信息公開、加強公眾參與等作出規(guī)定，便于社會監(jiān)督。
二是對違法行為的處罰問題。修訂草案第七十六條中規(guī)定了3種情形下，主管部門作出相應處罰后仍拒不執(zhí)行的，對其主管人員和直接責任人員予以拘留。這里加了一個必要條件，即“拒不執(zhí)行”。而新修訂的《環(huán)保法》對第三種情形，也就是偷排、篡改或偽造數(shù)據(jù)，開啟煙道旁路，不正常運行防治設施等沒有規(guī)定“拒不改正”為其必要條件。建議加大對違法行為的處罰力度，銜接新環(huán)保法對相關(guān)規(guī)定作出修改。
完善監(jiān)管體系，做到有法必依、違法必究
袁駟(委員)：
《大氣污染防治法》上次修訂是2000年，時隔14年，這14年形勢變化很快，變化也很大。可惜是向負面方向變化和發(fā)展，空氣質(zhì)量的形勢越來越嚴峻，讓人反思這部法律的效力何在?有了法律，只解決了有法可依，但法律本身并不能保證有法必依、違法必究。
從人大常委會這次的執(zhí)法檢查的情況來看，嚴重的問題是監(jiān)管和執(zhí)行。人大常委會的報告里也說了，環(huán)境保護部一年的處罰數(shù)額里，大氣污染方面的處罰僅占12%。監(jiān)察難、取證難、處罰難是大氣污染執(zhí)法里面比較突出的難點問題。之所以難，除了技術(shù)因素之外，法律之外的人的因素，以及體系的因素也是一部分原因。
“感覺有一個暗中博弈的體系，或者說有一個利益的共同體，政府、環(huán)保部門、企業(yè)之間有比較默契的配合。要來檢查了，趕緊去個電話，趕緊脫硫，一檢查就過去了。他們之間互相‘配合’，睜一只眼閉一只眼，如果這些問題不解決的話，就令人擔憂。”
新的法律出來以后，關(guān)鍵問題是執(zhí)行，修訂草案對監(jiān)管執(zhí)行的內(nèi)容體現(xiàn)得不多，監(jiān)管體系不是特別完善，監(jiān)察取證手段上沒有跟進。抓不著違法的，這部法就還是形同虛設。
王慶喜(委員):
立法、修法、完善法律固然重要，更重要的是在于實施。法律的生命在于實施，法律的尊嚴也在于實施。在這次《大氣污染防治法》的執(zhí)法檢查中我發(fā)現(xiàn)，違法不究、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象非常嚴重，再加上大氣污染取證難、處罰難，比起大氣污染的嚴重程度，處罰微乎其微，寥寥無幾。
1987年制定這部法律時，法律標準確實不高，但如果做到了執(zhí)法必嚴、違法必究，我們大氣污染也不會達到今天這個地步。
違法成本低的問題仍有待解決
劉振起(委員)：
第七章對違反本法規(guī)定的各類行為主體的處罰作了比較細致的規(guī)定，但總體來說對違法企業(yè)的處罰數(shù)額偏低，多的幾十萬，少的幾千元，沒有很好地體現(xiàn)提高違法成本、使排污者不敢違法的立法原則和意圖。
建議對這個問題再通盤地研究考慮，加重處罰。同時，對罰款的去向、管理和用途等問題也應作出明確規(guī)定，并接受社會監(jiān)督。
要嚴格責任。第七章中對違法企業(yè)事業(yè)單位的處罰，規(guī)定得比較細致，但對政府和有關(guān)職能部門的處罰，僅在第七十四條作了原則規(guī)定，這與政府在預防大氣污染中肩負的責任和使命是不相適應的，建議對地方各級政府及環(huán)境保護主管部門的處罰問題進行進一步細化和明確。
王云龍(全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員)：
修訂草案在法律責任的規(guī)定方面，處罰還是偏輕，仍然沒有很好地解決違法成本低的問題，這也是一些違法行為屢禁不止的重要原因之一。這個問題解決不好，將極大地影響法律的貫徹實施，影響大氣污染問題的解決，也影響著生態(tài)文明的建設。
我建議要加重處罰力度，特別是對明知故犯、主觀故意的違法行為，該追究刑事責任的要追究刑事責任。不如此，不足以震懾破壞環(huán)境的違法行為。應該通過加大處罰力度，更有力地推動污染防治，推動生態(tài)建設。
姒健敏(委員)：
我并沒有看到這部法律在“嚴”字上下功夫，特別是處罰方面，基本上是現(xiàn)有執(zhí)行標準條例化。尤其是作假這方面，條款都沒有，某些企業(yè)弄虛作假的排放怎么處罰?廠家、污水處理廠、監(jiān)測部門一起串通修改數(shù)據(jù)，甚至政府部門默認，這種怎么法辦?
對造成大氣污染事故的責任主體的處罰也太輕。如果大氣污染造成了人身直接和間接的傷害，除了罰款，要不要追究刑事責任?這些問題修訂草案中都沒有規(guī)定。所以這次《大氣污染防治法》的修訂一定要更加科學，更加嚴格。
趙勝軒(委員)：
針對造成大氣污染的責任主體的違法行為，修訂草案在很多條款中確定了罰款這種責任承擔方式，并且規(guī)定了處罰的幅度空間。在實踐中，大氣污染事故造成的損失有時候遠比我們想像中要嚴重得多，簡單劃一地確定一個數(shù)額罰款缺乏科學性。
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及通貨膨脹等諸多因素的影響，確定的處罰數(shù)額不足以預防、威懾、恢復和補償被破壞的生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)在有的責任主體甚至會把污染大氣的處罰記入生產(chǎn)成本，從而失去了承擔防治和治理污染的社會責任的主動性。
針對這種情況，建議在確立法律責任的時候設置一個生態(tài)損害前置評估程序，以前置評估作為處罰依據(jù)。如果生態(tài)損害帶來的實際損失超出了處罰的法定數(shù)額，應該以實際損失作為處罰的基線。
應對政府部門法律責任作出明確規(guī)定
陳吉寧(委員)：
法律規(guī)定污染治理的主體是縣級以上人民政府，但到底如何對地方各級政府進行法律約束，讓其能夠?qū)ξ廴具M行有效治理，這在修訂草案里幾乎沒有硬性約束。
按照第三條、第四條和第十一條的規(guī)定，如果地方總量不達標，我們唯一的約束就是要求編制規(guī)劃，公示規(guī)劃，并對干部進行考核。這種約束主要還是行政約束，約束緊了，就推一推，做一做;如果約束不緊，達標的過程、減排的過程就可以拖很長的時間，甚至停滯。
所以，我建議對于不達標的地區(qū)，尤其是長期不達標的地區(qū)，法律應當對地方政府設置更有效的約束，例如規(guī)定區(qū)域限批等。
李世明(委員)：
建議要嚴格追究責任。建立大氣污染環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度是很有必要的，但對沒有完成保護目標任務的，缺乏追究責任的力度。
修訂草案第四條規(guī)定，“未完成大氣環(huán)境保護目標任務的，應當向本級或者上級人民政府作出說明，提出整改措施并負責落實”。限期沒有落實怎么辦?應當明確怎樣追究有關(guān)負責人和主管部門的責任。
侯義斌(委員)：
治理大氣污染有兩個環(huán)節(jié)需要重視，一是政府及其主管部門的責任和作用，二是對排放污染氣體主體的控制和處罰。建議在本次修訂中要強化這兩方面的法律規(guī)定，尤其是強化法律責任和處罰力度。
第七十四條規(guī)定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國公務員法》等法律法規(guī)的規(guī)定給予處分。”我認為這個規(guī)定還不明確，也不適應當前治理污染的工作。
《環(huán)境保護法》和《公務員法》已經(jīng)實施多年了，政府監(jiān)管部門的玩忽職守和徇私舞弊的情況依然很嚴重，說明僅靠這兩部法律來追究政府監(jiān)管部門和人員的責任是不夠的，建議本次修訂專門制定對政府部門及相關(guān)人員的法律責任進行明確規(guī)定。
慎重考慮機動車單雙號限行常態(tài)化
辜勝阻(委員)：
我們有必要通過停產(chǎn)、停工、停車的方式來治理大氣污染嗎?公民對自己購買的機動車有合法的財產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)，要對其進行限制就一定要有法律依據(jù)。我們現(xiàn)在強調(diào)源頭治理，比如油品質(zhì)量，國III標準汽油比使用國V標準的汽油對大氣污染的貢獻相差15倍，那么我們?yōu)槭裁床蝗ヌ岣哂推返馁|(zhì)量?
另外，京津冀的大氣污染，其中很重要的是跟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)系，比如河北的鋼產(chǎn)量已經(jīng)超過了日本，相當于1.8個美國，2.33個俄羅斯，3.85個德國，產(chǎn)鋼的同時又消耗煤，京津冀地區(qū)80%的煤是河北消耗的，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)是相連的。
如果法律規(guī)定在重污染天氣可以限制或者禁止部分機動車行駛，那么就給單雙號限行打開了口子?，F(xiàn)在不停工、不停產(chǎn)，要停車，老百姓通行怎么辦?在這個問題上，有關(guān)方面一定要慎重考慮，究竟源頭治理在哪?
吳曉靈(委員)：
建議刪除第四十五條。第四十五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。
但是這部法律第七十二條已經(jīng)規(guī)定了有大氣污染緊急情況時，可以限制或者禁止部分車輛的行駛，我認為這是短期應急措施的體現(xiàn)。那么，第四十五條體現(xiàn)的是什么呢?是長期措施。
我認為長期的治理措施應該靠提高機動車排放標準來解決，減少排放，同時用經(jīng)濟手段減少機動車的保有量和馬路上行駛的車量?，F(xiàn)在北京是一周限制一天，從嚴格意義上來說，這是對公民財產(chǎn)權(quán)的侵犯。一周就這么一天，老百姓也就算了。采用單雙號限行，老百姓買一輛車等于買了一半，就迫使更多的人再買一輛車。
我認為我們應該提高擁有汽車和使用汽車的成本，讓老百姓自主地作出選擇，是用私家車還是用公共交通，這樣才能不侵犯財產(chǎn)權(quán)利。在重污染時限制機動車行駛，大家都可以諒解，但是作為一個長期措施，侵犯公民的權(quán)利，我認為是不合適的。
李安東(委員)：
APEC會議期間，北京實行了機動車單雙號限行，北京的群眾是支持的，因為時間不長，北京又放假。但APEC會議之后，北京一位副市長提出要研究在北京實行機動車單雙號限行常態(tài)化問題，這一石激起了千層浪。反對的主要理由可以歸納為以下幾點。
一是機動車單雙號限行常態(tài)化限制和侵害了公民財產(chǎn)使用權(quán)和出行權(quán)。
二是有關(guān)環(huán)保技術(shù)部門經(jīng)研究認為，北京霧霾產(chǎn)生的原因主要是燃煤造成的，機動車尾氣對霧霾形成的貢獻率，有的說是10%，有的說是40%，意見不統(tǒng)一。機動車尾號限行常態(tài)化后不一定能顯著改善北京的大氣環(huán)境，比如前幾天北京大氣環(huán)境非常好，但并沒有限行。
三是機動車單雙號限行常態(tài)化后，現(xiàn)有的公交設施無法滿足運力大幅增加的需要。現(xiàn)在地鐵已經(jīng)不堪重負，如果公交設施也不能保障，將會影響上下班、孩子上學、市民出行。
四是如果機動車單雙號限行常態(tài)化，需要對已繳納的各種稅費和保險進行重新補償，否則就會侵害消費者利益。
五是機動車單雙號限行常態(tài)化，提出這個意見的依據(jù)之一是民意測驗中近60%人贊成。有關(guān)專家對此結(jié)果表示質(zhì)疑：調(diào)查對象和群體是有選擇的，如果選擇出租車司機，他們肯定贊成;如果調(diào)查對象是有車族，他們就不贊成了。
六是單雙號限行常態(tài)化以后不一定能夠解決汽車保有量總量控制問題，會帶來嚴重的資源浪費和行車困難。
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提高燃油標準應入法
陸浩(委員)：
第三十六條首先應該把提高燃油標準寫進去。現(xiàn)在國家標準是比較低的，我國是汽車大國，這是個大的污染源，而油品標準卻不高。
重點污染地區(qū)，像京津冀地區(qū)、長三角、珠三角，是首先應該提高燃油標準的地區(qū)，然后在全國其他地區(qū)普及。在執(zhí)法檢查中，各地都反映了這個問題，所以這次立法要進一步明確這個要求。
呂祖善(委員)：
燃油中烯烴、芳烴是造成PM2.5的主要成因。而我們的燃油標準，從國III到國V汽油標準，芳烴含量沒有變化，烯烴含量略有減少，為什么我們?nèi)加蜆藴适冀K不敢觸動烯烴和芳烴標準?因為現(xiàn)有煉油廠的工藝需要很大變動。究竟是人民的生命健康重要，還是我們企業(yè)的經(jīng)濟利益重要?
所以建議增加“要由國家來主導油品標準的制定，要以減少汽車尾氣污染為目標的油品標準來提高油品質(zhì)量，發(fā)展清潔汽油”。為什么要國家主導燃油標準制定?因為幾次修改燃油標準，都沒有針對污染修改標準，這不光是要寫在《大氣污染防治法》里面，我也建議人大有關(guān)專門委員會就這個問題做一些專題督促檢查，明確我國燃油標準提高的時間表并如期實施。
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控應成為制度創(chuàng)新突破口
辜勝阻(委員)：
大氣污染面臨的最大問題是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。北京大氣污染嚴重的時候，從京外傳輸進來的空氣污染占到40%，區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控非常重要，每個地區(qū)都難獨善其身。
修訂草案已經(jīng)高度重視區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，但在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和部門如何形成合力的問題上，這部法律現(xiàn)在還顯得很空，可操作、可執(zhí)行的內(nèi)容很少。
王毅(委員)：
修訂草案對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定比較空泛，沒有規(guī)定具體的可操作性的措施。
實際上國際上已有比較好的經(jīng)驗，比如美國有大區(qū)的聯(lián)邦派出機構(gòu)。
我們要建立生態(tài)文明，要進行體制機制改革，那么在區(qū)域污染控制上尋找突破口，設立一些大區(qū)的派出機構(gòu)，這才是制度創(chuàng)新，這樣才能使所謂的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控通過試點落到實處，而不是僅僅停留紙面上。
單行法的規(guī)定應具體可操作
王毅(委員)：
《大氣污染防治法》20多年來進行了3次修訂，這次是最重要、最關(guān)鍵的一次，涉及到我們什么時候能夠重現(xiàn)藍天。我跟業(yè)界的很多朋友包括專家學者作了一些討論，大家普遍認為，目前修訂草案跟我們要實現(xiàn)治污和重現(xiàn)藍天的目標還有比較大的距離。
一是它沒有全面落實新《環(huán)保法》的各項規(guī)定，其中很多條款基本都是簡單的重復，沒有突破，例如區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、按日處罰、公眾參與、精細化管理等，在修訂草案中都沒有體現(xiàn)。
二是作為單行法，如果規(guī)定過于原則，與我們目前所處的大氣污染防治階段的要求不符，特別是其中一些程序性、時限性的規(guī)定更加缺乏，會給執(zhí)行帶來很大難度。
目前這部法的修訂主要還是以末端治理為主，沒有更多考慮關(guān)口前移，或者說部門立法的痕跡還是非常明顯，沒有實現(xiàn)污染的多元共治，特別是多部門、多地區(qū)、多污染物的聯(lián)合控制沒有體現(xiàn)。
我建議人大以《大氣污染防治法》修訂為契機，在立法模式上進行改變，轉(zhuǎn)變部門立法的模式，發(fā)揮人大在立法中的作用，吸收各利益相關(guān)方的意見。建議把目前的《大氣污染防治法》更名為《清潔空氣法》，這不僅是字面上的修改，而是從污染防治變?yōu)樘峁┣鍧嵖諝?，反映了不同階段的不同任務。從發(fā)達國家來看，也是從末端治理向前端轉(zhuǎn)移，從治理思路上、方式上、立法手段、執(zhí)法、司法上的整體轉(zhuǎn)變。
