蘇某在廣東東莞太平聯(lián)新電鍍有限公司(以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)新電鍍”)干了4年保安后，被安排頂替負(fù)責(zé)公司的污水處理。這一次身份的轉(zhuǎn)換，讓蘇某最終走向成為東莞環(huán)境違法入刑第一人的不歸路。隨著法官手中的法槌應(yīng)聲落地，等待蘇某的將是11個(gè)月的牢獄之苦。
蘇某淪為階下囚，老板林煌仍棄保潛逃，東莞首宗環(huán)境污染罪刑案的司法審判尚未結(jié)案。法庭之外，2015年1月1日，伴隨著新環(huán)保法的正式實(shí)施，有關(guān)這宗案件的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響及意義，已成為眾多案外人關(guān)注的焦點(diǎn)。
同行相信“狼真的來(lái)了”
要從根本上減少環(huán)境污染行為的發(fā)生，除了需要繼續(xù)給企業(yè)老板們普法外，更重要的還是要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，加大對(duì)環(huán)境污染違法行為、特別是涉刑犯罪行為的打擊力度，讓違法者不敢違法。
“看樣子真的是要?jiǎng)诱娓窳恕?rdquo;2014年最后一個(gè)周末，聽(tīng)說(shuō)聯(lián)新電鍍案宣判的時(shí)候，陳建新(化名)正在辦公室里和同行聊著生意經(jīng)。
陳建新在水鄉(xiāng)某鎮(zhèn)從事金屬制品生產(chǎn)，工廠生產(chǎn)過(guò)程中有時(shí)也涉及到電鍍工藝。大概半年前，陳建新就參加過(guò)由環(huán)保部門(mén)組織的普法培訓(xùn)。當(dāng)時(shí)，來(lái)自環(huán)保部門(mén)的工作人員向在場(chǎng)的企業(yè)老板宣傳涉刑環(huán)境違法行為后果的嚴(yán)重性，告誡老板們不要以身試法。陳建新說(shuō)，盡管宣講人當(dāng)時(shí)的勸告言之鑿鑿，但大伙們對(duì)此并沒(méi)有太放在心上，依舊是我行我素，該做生意的做生意，有單接的就接單。
由于與聯(lián)新電鍍算得上是同行，陳建新此前一直關(guān)注該案的進(jìn)展情況。這回得知蘇某給判了刑，他坦言，自己這才相信“狼真的來(lái)了”。
“最近這兩年，能做電鍍的在東莞的生意都很紅火，但并不是每一家都愿意舍得投入做足環(huán)保設(shè)施。”王飛(化名)是一名本土環(huán)保設(shè)備供應(yīng)商。他告訴記者，2012年開(kāi)始，除少數(shù)符合原地保留條件的企業(yè)外，環(huán)保部門(mén)要求電鍍等高污染行業(yè)必須搬遷進(jìn)入環(huán)保專業(yè)基地，并明確在環(huán)保專業(yè)基地外將不再新批電鍍牌照。
這一攬子舉措，使得原有的大批電鍍企業(yè)要么被責(zé)令關(guān)閉，要么被迫搬遷至外地。而事實(shí)上，體量龐大的東莞制造業(yè)，對(duì)電鍍工藝的需求并沒(méi)有出現(xiàn)大幅削減，上述政策客觀上反而造成了留存下來(lái)的電鍍企業(yè)突然成為香餑餑，業(yè)務(wù)量不降反增。
王飛表示，一般而言，電鍍企業(yè)的業(yè)務(wù)量增加，意味著產(chǎn)生的污染物總量也會(huì)隨之增加，在制作工藝水平?jīng)]有大幅提升的情況下，企業(yè)要保持達(dá)標(biāo)排放就必須相應(yīng)加大環(huán)保投入。可在實(shí)際中他卻發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)并沒(méi)有增加環(huán)保投入的打算，而是照舊加班加點(diǎn)地生產(chǎn)，這背后存在的可能便是：這些企業(yè)或存在私自增加電鍍?cè)O(shè)備、超標(biāo)偷排偷放的行為。
在王飛看來(lái)，東莞首宗環(huán)境污染罪刑案宣判，對(duì)于正在背地里為非作歹的污染老板確實(shí)能夠起到一定的震懾作用，但要從根本上減少環(huán)境污染行為的發(fā)生，除了需要繼續(xù)給企業(yè)老板們普法外，更重要的還是要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，加大對(duì)環(huán)境污染違法行為、特別是涉刑犯罪行為的打擊力度，讓違法者不敢違法。
新法實(shí)施帶來(lái)的期待與憂慮
新環(huán)保法實(shí)施后，排污單位只要有超標(biāo)超總量的行為，面臨的不僅是罰款，還有立即限產(chǎn)、停產(chǎn)等嚴(yán)厲措施。
在有關(guān)打擊環(huán)境污染行為的諸多討論中，于元旦起正式實(shí)施的新環(huán)保法被賦予諸多期待。
據(jù)來(lái)自行政法規(guī)領(lǐng)域的人士介紹，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法并不少，但由于違法成本低，對(duì)違規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰并未取得應(yīng)有的震懾效果，導(dǎo)致法律法規(guī)并未起到真正的約束作用。
修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)計(jì)了罰款的按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則，即依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。這意味著，地方環(huán)保行政處罰將有望突破多年上限，實(shí)現(xiàn)“上不封頂”。在一些東莞基層環(huán)境執(zhí)法者看來(lái)，這一頂層設(shè)計(jì)將有效解決環(huán)境違法成本低、守法成本高的問(wèn)題。如果違法企業(yè)自身不提高環(huán)保治理水平，新環(huán)保法實(shí)施后，很多違法的企業(yè)必將無(wú)法生存，最終會(huì)被社會(huì)所淘汰。
環(huán)保部門(mén)可責(zé)令排污企業(yè)限產(chǎn)、停產(chǎn)整治，是新環(huán)保法賦予政府職能部門(mén)充分執(zhí)法權(quán)限的另一大突破。
在過(guò)往的執(zhí)法過(guò)程中，基層環(huán)境執(zhí)法人員普遍反映，舊法限制企業(yè)停產(chǎn)等手段執(zhí)法周期太長(zhǎng)，在辦案過(guò)程中，企業(yè)已經(jīng)造成污染后果了。
按照修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施;情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。也就是說(shuō)，新環(huán)保法實(shí)施后，排污單位只要有超標(biāo)超總量的行為，面臨的不僅是罰款，還有立即限產(chǎn)、停產(chǎn)等嚴(yán)厲措施。
另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，按照舊法，對(duì)違法排污企業(yè)，環(huán)保行政主管部門(mén)目前只能實(shí)施行政處罰和責(zé)令改正違法行為，且排污企業(yè)有兩個(gè)月行政復(fù)議期和3個(gè)月的行政訴訟期(行政處罰訴訟期為15天)，對(duì)拒不執(zhí)行行政處罰和行政命令的只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在此漫長(zhǎng)的期間內(nèi)，如果排污企業(yè)繼續(xù)非法排污，環(huán)保行政主管部門(mén)也無(wú)法采取進(jìn)一步的強(qiáng)制措施。
針對(duì)排污企業(yè)在“環(huán)保行政主管部門(mén)在場(chǎng)就停產(chǎn)，一離開(kāi)，又開(kāi)工生產(chǎn)”的執(zhí)法難題，新環(huán)保法賦予環(huán)境執(zhí)法更為強(qiáng)硬的手段，明確環(huán)保部門(mén)對(duì)造成污染物排放的設(shè)施設(shè)備可以查封扣押。
可以查封扣押污染排放設(shè)備，意味著環(huán)境執(zhí)法將能更有利于證據(jù)保全，能及時(shí)追究環(huán)境犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，更有效地防治污染。但接受訪談的多名基層環(huán)境執(zhí)法人員卻對(duì)新環(huán)保法這一新權(quán)力心存顧慮。其中最為普遍的擔(dān)心便是：環(huán)保部門(mén)并非暴力機(jī)關(guān)，如果沒(méi)有公安等部門(mén)在場(chǎng)配合支持，基層環(huán)境執(zhí)法人員在查封扣押時(shí)，可能面臨違法者暴力抗法、危及執(zhí)法者人身安全等風(fēng)險(xiǎn)。
在另一層面，以王飛為代表的企業(yè)人士擔(dān)心更多卻是：新環(huán)保法在賦予環(huán)保部門(mén)更為廣泛、更為強(qiáng)硬的執(zhí)法職權(quán)的同時(shí)，會(huì)否客觀上為一些不法環(huán)境監(jiān)管者創(chuàng)造更多尋租和腐敗的空間?
對(duì)于這一擔(dān)心，中山大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、環(huán)境法專家李摯萍教授認(rèn)為，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門(mén)更多的職能和手段，雖然可能會(huì)產(chǎn)生一定的尋租空間，但新環(huán)保法本身也對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)定了一些法律責(zé)任，這在新環(huán)保法中也算是一大亮點(diǎn)。“像新環(huán)保法規(guī)定，徇私枉法行為要承擔(dān)一定的責(zé)任甚至是刑事責(zé)任，這些條款應(yīng)該能夠約束一些不法行為。”
行政執(zhí)法與刑事司法銜接能否更高效
東莞市環(huán)保局表示，兩高解釋公布一年多來(lái)，東莞市一直在不斷加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。就目前而言，環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制已經(jīng)初步建立，并正在逐漸完善。
在國(guó)人環(huán)保素質(zhì)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)大幅提升的當(dāng)下，要遏制污染勢(shì)必需要加大對(duì)污染行為的打擊。
2013年6月，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下稱“兩高解釋”)公布，此后環(huán)境污染犯罪入刑門(mén)檻大幅降低。在兩高解釋公布至今的一年多時(shí)間里，東莞僅有一件環(huán)境污染犯罪的案件得到宣判，與東莞實(shí)際發(fā)生的環(huán)境污染案件數(shù)量遠(yuǎn)不相稱。
來(lái)自東莞市中級(jí)人民法院、東莞市第一人民法院及東莞第三人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年至2014年，上述3個(gè)法院共受理的環(huán)境違法各類案件3147宗，其中僅有5宗為刑事案件，其余大部分為行政非訴審查執(zhí)行案件。
這一情況并非東莞獨(dú)有。據(jù)李摯萍教授介紹，兩高解釋出臺(tái)之后，全國(guó)法院受理的環(huán)境污染犯罪案件數(shù)量有了大幅度的增長(zhǎng)，但與實(shí)際發(fā)生的環(huán)境污染行為相比，這些案件數(shù)量的比例相對(duì)還較少。“環(huán)境污染犯罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)較難確定，是這類犯罪行為較少被起訴的原因之一。”李摯萍說(shuō)，現(xiàn)有法律明確規(guī)定，排放鉛、汞、鎘、鉻4種重金屬超標(biāo)3倍以上的，屬于嚴(yán)重污染環(huán)境，應(yīng)當(dāng)入刑，但其他的一些環(huán)境污染行為并沒(méi)有如此明確的定罪標(biāo)準(zhǔn)。
“可能有一些案件的移送途徑、程序機(jī)制還不是很健全，行政執(zhí)法、搜集證據(jù)等方面和司法程序還不能夠很好地銜接，相關(guān)部門(mén)關(guān)于環(huán)境犯罪的案件偵查、辦理經(jīng)驗(yàn)也比較少。”李摯萍認(rèn)為，從目前的情況來(lái)看，不論是執(zhí)法者還是普通民眾，社會(huì)上對(duì)于環(huán)境污染構(gòu)成犯罪的認(rèn)識(shí)還不算高，對(duì)于環(huán)境污染犯罪的意識(shí)還不夠敏銳。“有些事情看上去應(yīng)該構(gòu)成犯罪了，但很多人不往這方面去想，沒(méi)有形成這種思維。”
李摯萍教授觀察發(fā)現(xiàn)，各執(zhí)法部門(mén)不僅需要提高對(duì)于打擊環(huán)境污染違法行為的敏感性和意識(shí)，還需要建立一套良好的銜接機(jī)制。而在打擊環(huán)境污染違法行為時(shí)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法保障問(wèn)題方面，與東莞同在珠三角的佛山市已經(jīng)走在前列。2014年10月初，佛山警方正式設(shè)立“環(huán)保警察”，用于專門(mén)打擊嚴(yán)重污染環(huán)境的違法犯罪行為。前不久，廣州也派出調(diào)研組前往佛山，對(duì)新成立的“環(huán)保警察”隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)研。在東莞，公安部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)此前也曾在非公開(kāi)場(chǎng)合表達(dá)過(guò)設(shè)立環(huán)保警察的期望，可惜的是至今沒(méi)有下文。盡管尚未有諸如設(shè)立“環(huán)保警察”類的創(chuàng)舉，但東莞在加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)打擊環(huán)境污染犯罪上也并非無(wú)所作為。
東莞市環(huán)保局表示，兩高解釋公布一年多來(lái)，東莞市一直在不斷加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。就目前而言，環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制已經(jīng)初步建立，并正在逐漸完善。
2014年6月23日，東莞市政法委、市檢察院、市公安局、市中級(jí)人民法院、市環(huán)保局召開(kāi)了“共同打擊危害環(huán)境犯罪”聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議決定建立《東莞市中級(jí)人民法院市人民檢察院公安局環(huán)保局共同打擊環(huán)境犯罪行為聯(lián)席會(huì)議制度》和《市公安局與市環(huán)保局辦理環(huán)境污染刑事案件聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制》。
一名來(lái)自市環(huán)保局的基層執(zhí)法負(fù)責(zé)人透露，如今，如果接到可能涉刑的環(huán)境污染行為舉報(bào)投訴，環(huán)保部門(mén)都會(huì)聯(lián)合公安部門(mén)一同前往調(diào)查取證。如此一來(lái)，不僅在遇到暴力抗法等緊急情況時(shí)有民警的保駕護(hù)航，更為重要的是有效提升了調(diào)查取證的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，為后續(xù)提起訴訟和司法審判奠定良好的執(zhí)法基礎(chǔ)。
此外，通過(guò)東莞市行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)，目前，環(huán)保部門(mén)已實(shí)現(xiàn)與檢察院、公安等部門(mén)的信息共享和信息互動(dòng)，及時(shí)溝通、及時(shí)分析環(huán)境污染刑事案件的特點(diǎn)和規(guī)律，研究制定相應(yīng)的打防措施，尤其是在碰到疑難案件時(shí)，及時(shí)邀請(qǐng)檢察部門(mén)提前介入，對(duì)嚴(yán)厲打擊環(huán)境刑事犯罪行為有很大的促進(jìn)作用。據(jù)東莞市環(huán)保局透露，2014年1至11月，市環(huán)保局共向公安部門(mén)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件有12宗，其中有2宗便邀請(qǐng)了檢察部門(mén)提前介入。
環(huán)保法庭設(shè)立能否迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)
在十八大后，生態(tài)文明建設(shè)已被提升至更為重要的位置，東莞也已提出要實(shí)現(xiàn)綠色崛起，建設(shè)美麗東莞。在各級(jí)政府愈加重視環(huán)保的大背景下，隨著新環(huán)保法的實(shí)施，設(shè)立環(huán)保法庭等變革，或?qū)⒁虼擞瓉?lái)全新的機(jī)遇。
就目前東莞已經(jīng)建立起的銜接機(jī)制而言，環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接更多集中在公安等司法前端環(huán)節(jié)，隨著新環(huán)保法的實(shí)施，環(huán)境執(zhí)法的不斷加碼，涉及環(huán)境違法案件的司法審判必將大量增加。
東莞市中級(jí)人民法院預(yù)計(jì)，新環(huán)保法實(shí)施后，三類案件數(shù)量可能增多：一是環(huán)保類型信息公開(kāi)案件數(shù)量可能會(huì)增多;二是行政處罰、行政拘留等環(huán)保行政訴訟案件和非訴執(zhí)行案件數(shù)量進(jìn)一步增多;三是環(huán)保類公益訴訟的數(shù)量將增多。
基于上述預(yù)期，在聯(lián)新電鍍案宣判后，就有聲音提出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，東莞有必要重啟設(shè)立環(huán)保法庭的議程。一名來(lái)自東莞市環(huán)保部門(mén)的官員曾這樣解釋環(huán)保法庭所將帶來(lái)的變化：在環(huán)境違法案件查處時(shí)，如果能實(shí)行以行政手段和司法手段并舉的“雙軌制”模式，進(jìn)一步整合行政、司法各方面的力量，不僅有利于彌補(bǔ)環(huán)保部門(mén)在環(huán)境執(zhí)法中的缺陷，為環(huán)保執(zhí)法提供法律支撐，提升環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)威，而且有利于加速環(huán)保案件的審判和執(zhí)行，加快環(huán)境案件的結(jié)案過(guò)程，提高辦案效率。
已有的公開(kāi)資料顯示，環(huán)保法庭的設(shè)立在中國(guó)已經(jīng)走過(guò)了7個(gè)年頭，2007年，國(guó)內(nèi)首個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭在貴州省貴陽(yáng)市成立。此后，無(wú)錫、昆明等地相繼成立了環(huán)保法庭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年5月初，全國(guó)已有16個(gè)省、直轄市設(shè)立130多個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭。在東莞，有關(guān)設(shè)立環(huán)保法庭的想法早在數(shù)年前就已被提出，但卻遲遲未見(jiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，可謂起了個(gè)大早，趕了個(gè)晚集。
在2011年?yáng)|莞市“兩會(huì)”，民盟市委會(huì)，致公黨市委籌備組提出，東莞應(yīng)成立環(huán)保法庭，以增強(qiáng)環(huán)保案件執(zhí)行的力度。該提案認(rèn)為，因環(huán)保部門(mén)無(wú)行政強(qiáng)制權(quán)，對(duì)拒不履行行政處罰的當(dāng)事人，環(huán)保部門(mén)只能通過(guò)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但因?yàn)榉ㄔ喝耸钟邢蓿瑘?zhí)行案件多，往往造成案件從申請(qǐng)到強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，導(dǎo)致環(huán)境違法案件得不到及時(shí)執(zhí)行，污染行為得不到及時(shí)制止。提案人建議，東莞可借鑒其他地級(jí)市的做法，在東莞市中級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭，
此后的2012年，市環(huán)保局一名官員在接受媒體采訪時(shí)曾透露，環(huán)保法庭成立申請(qǐng)已經(jīng)提交至東莞市編辦進(jìn)行審批，但該審批此后未有下文。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，環(huán)保部門(mén)并未放棄努力，2013年5月10日，2013年人大建議、政協(xié)提案辦理工作舉行見(jiàn)面會(huì)，東莞市環(huán)保局局長(zhǎng)方燦芬再次提出，為提高環(huán)境執(zhí)法效能，將積極推動(dòng)環(huán)保法庭在東莞的成立。
梳理已有的情況不難看出，在設(shè)立環(huán)保法庭一事上，東莞市環(huán)保局向來(lái)是積極主動(dòng)推進(jìn)的一方。然而，作為設(shè)立環(huán)保法庭的另一個(gè)重要成員，法院系統(tǒng)對(duì)這一話題始終三緘其口。一名不愿具名的知情人士表示，以往涉及環(huán)境違法的案件多為非訴執(zhí)行類案件，真正涉及刑事審判的僅占少數(shù)。且從已經(jīng)設(shè)立的部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，部分環(huán)保法庭設(shè)立后普遍遭遇立案難、案件少，大部分環(huán)境資源庭形同虛設(shè)的情況。
在另一方面，東莞兩級(jí)法院一直面臨著案多人少的問(wèn)題，在編制人員眼下無(wú)法大量增加的背景下，設(shè)立專門(mén)的環(huán)保法庭，意味著要調(diào)配現(xiàn)有的人力物力財(cái)力進(jìn)行支持。這些因素都讓主要領(lǐng)導(dǎo)在是否設(shè)立專門(mén)環(huán)保法庭上頗為謹(jǐn)慎。
對(duì)于設(shè)立環(huán)保法庭一事，李摯萍也認(rèn)為，設(shè)立環(huán)保法庭不應(yīng)盲目，而應(yīng)該因地制宜，并不是所有地區(qū)都適合設(shè)立環(huán)保法庭。她提出，容易涉及到一些跨區(qū)域監(jiān)管環(huán)保問(wèn)題的地區(qū)，就可以考慮設(shè)立環(huán)保法庭。比如東江流域涉及多個(gè)地區(qū)，又如之前廣州與佛山之間常常產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題糾紛，就可以考慮在其中一地設(shè)立環(huán)保法庭。對(duì)于一些環(huán)保法庭成立后受理案件少的問(wèn)題，李摯萍認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因可能有多方面，比如走訴訟渠道時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，受害人不愿走其他途徑等。
盡管如此，上述知情人士仍樂(lè)觀認(rèn)為，在十八大后，生態(tài)文明建設(shè)已被提升至更為重要的位置，東莞也已提出要實(shí)現(xiàn)綠色崛起，建設(shè)美麗東莞。在各級(jí)政府愈加重視環(huán)保的大背景下，隨著新環(huán)保法的實(shí)施，設(shè)立環(huán)保法庭等變革，或?qū)⒁虼擞瓉?lái)全新的機(jī)遇。
