近年來，呼吁重視電力規(guī)劃、組建國家電力規(guī)劃班子的聲音不絕于耳。但只講電力規(guī)劃的重要性，在進行電力市場化改革的時候，撤銷了電力工業(yè)部，如何組建電力規(guī)劃機構(gòu)?也很少談電力計劃、電力規(guī)劃與電力市場之間的關(guān)系，計劃配置資源和市場配置資源的關(guān)系。我想主要談?wù)勲娏τ媱?、電力?guī)劃和電力市場之間的關(guān)系。

從“計劃”到“規(guī)劃”

中國自建國以來的65年中，電力工業(yè)從計劃到規(guī)劃可以分成三個階段。第一個階段是計劃經(jīng)濟時期5個“五年計劃”階段，從上個世紀50年代開始，中國電力工業(yè)實施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟制度;第二階段是市場經(jīng)濟初期5個“五年計劃”階段，從中共十一屆三中全會到2005年，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的時期;第三階段是市場經(jīng)濟時期由“計劃”變“規(guī)劃”階段，2005年黨的十六屆五中全會決定將延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“計劃”變?yōu)?ldquo;規(guī)劃”。

(一)計劃經(jīng)濟時期5個“五年計劃”

計劃經(jīng)濟時期的電力計劃是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟制度的。1954年國家計劃委員會、燃料工業(yè)部的電氣化工作組在燃料工作部電業(yè)蘇聯(lián)專家組和電氣化蘇聯(lián)專家組的指導(dǎo)下，編制了《中華人民共和國電力工業(yè)遠景發(fā)展輪廓方案(1953-1967)》，但是編制這個十五規(guī)劃的目的是為了明確今后我國電力工業(yè)的技術(shù)發(fā)展方向和電力工業(yè)遠景計劃的編制方法，相當(dāng)于計劃經(jīng)濟時期編制電力計劃的范本。輪廓方案指出，電力工業(yè)計劃的主要任務(wù)是：一是確定發(fā)電量和供熱量的增長數(shù)字;二是確定主要發(fā)電廠的型式、容量及分布地區(qū);三是確定動力設(shè)備、資金、燃料與動力的需要量。

輪廓方案提出的技術(shù)政策有：(1)建立新的和擴大現(xiàn)有的電力系統(tǒng)，使電力生產(chǎn)集中;(2)建立供工業(yè)用的熱電廠和供工業(yè)和市政公用的熱電廠，發(fā)展熱力化事業(yè);(3)發(fā)展高溫高壓蒸汽規(guī)范;(4)燃用當(dāng)?shù)厝剂?、低質(zhì)煤及選煤渣;(5)廣泛發(fā)展水力發(fā)電建設(shè)。《中華人民共和國電力工業(yè)遠景發(fā)展輪廓方案(1952-1967)》根據(jù)上面提出的主要任務(wù)和技術(shù)政策，報告有以下內(nèi)容：第一章，序言，第二章，1952年以前中國電力工業(yè)的發(fā)展情況和特點，第三章，第一個五年電力工業(yè)發(fā)展計劃的主要指標(1953-1957年)，第四章第二個五年和第三個五年中用電和用熱的增長(1958-1967年)，第五章第二個和第三個五年計劃期間發(fā)電廠建設(shè)計劃(1958-1967年)，第六章，電力網(wǎng)和熱力網(wǎng)建設(shè)計劃，第七章，投資、動力設(shè)備、燃料及勞動力需要量指標，第八章，結(jié)論。此外還有三個附件和22張附圖，附件主要是詳細的電力需求預(yù)測資料和具體的發(fā)電廠建設(shè)項目和建設(shè)計劃，全文洋洋灑灑幾十萬字。輪廓方案預(yù)測的需電量1957年為168億千瓦時，1962年為354億千瓦時，1967年為685億千瓦時，而實際完成為193.35億千瓦時，457.95億千瓦時和773.75億千瓦時，實際完成為預(yù)測量的115%、129%和112%;輪廓方案預(yù)測的裝機容量1957年為362萬千瓦、1962年為645萬千瓦、1967年為1222萬千瓦，實際完成為464萬千瓦、1304萬千瓦和1799萬千瓦，實際完成為預(yù)測量的121%、202%和147%。輪廓方案的電力預(yù)測錯得離譜。經(jīng)濟學(xué)家劉國光在總結(jié)計劃經(jīng)濟時期5個“五年計劃”時說：這5個“五年計劃”在歷史上曾發(fā)揮了巨大作用，其中的失誤也層出不窮，做了不少“無用功”，其特點是：(1)五分之四的“五年計劃”未曾面世;(2)決策的科學(xué)化難度大;(3)計劃實施形式趨于單一;(4)微觀管死，宏觀多變;(5)以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割;(6)重基建輕技改。

計劃經(jīng)濟時期的5個“五年計劃”，除第一個五年計劃經(jīng)濟效益很好外，其余四個五年計劃經(jīng)濟效益都不理想，經(jīng)濟增長波動很大。1958～1960年三年“大躍進”中，電力工業(yè)不尊重科學(xué)搞發(fā)電設(shè)備超銘牌出力，水電建設(shè)倉促上馬，搞“邊勘測、邊設(shè)計、邊建設(shè)”(三邊)，造成了更大損失，經(jīng)過1961年～1965年5年的調(diào)整才恢復(fù)了電力工業(yè)的生機活力。

(二)市場經(jīng)濟初期5個“五年計劃”

中共十一屆三中全會以來，中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展模式由過去強調(diào)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實行高積累和外延型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、效益型和可持續(xù)發(fā)展模式。同時，中國經(jīng)濟也實現(xiàn)了由供給約束型的短缺經(jīng)濟型態(tài)轉(zhuǎn)向為需求約束型的買方市場型態(tài)。經(jīng)濟學(xué)家劉國光在總結(jié)計劃經(jīng)濟時講到這個5個“五年計劃”有以下幾個熱點：(1)五年計劃的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟的基本框架上;(2)計劃管理逐漸由指令性計劃為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性為主;(3)計劃制定日益規(guī)范化、科學(xué)化、民主化;(4)五年計劃的實施效果有了很大提高。

在社會主義市場經(jīng)濟初期這25年中，電力工業(yè)有了很大發(fā)展，基本解決了延續(xù)26年的缺電局面，基本滿足了國民經(jīng)濟高速發(fā)展對電力的需求，這一成績的取得并不是靠美、英倡導(dǎo)的在已建成電廠的競爭取得的，而主要靠解決電力工業(yè)資金不足取得的：一是實行電價外加價，作為各省市的電力建設(shè)基金，使各省市自治區(qū)有財力建設(shè)發(fā)電廠，變中央獨家辦電為中央和地方多家辦電;二是電力工業(yè)可以從銀行貸款負債經(jīng)營，加快發(fā)展;三是降低發(fā)電廠、輸變電工程隊的資本金，一般電力工程的資本金由35%降低為20%，以較少的自有資金搞較多的電力工程，以加快電力建設(shè);四是允許外資和私人企業(yè)涉足發(fā)電廠建設(shè)，最多時曾達到總裝機容量的14%;五是2002年電力體制改革國家電力公司實行廠網(wǎng)分開，成立了五大發(fā)電集團，當(dāng)時國資委曾設(shè)想將中央發(fā)電集團公司減少到3個，發(fā)電公司為避免淘汰，競相做大，對加快電力發(fā)展也有很大作用。美英在已建成電廠中引入競爭機制，抑制了新電廠的建設(shè)，由電力富余走向電力短缺和嚴重缺電，中國的電力市場化改革所采取的措施，使中國由嚴重缺電走向供求基本平衡。“十五”是最好的例子，“十五”裝機容量增加近2億千瓦，年發(fā)電量增長11000多億千瓦時，“十五”計劃裝機容量僅增加5000萬千瓦，(由2000年的3.19億千瓦增加到3.7億千瓦)，年發(fā)電量增加3600億千瓦時(由2000年的13685億千瓦時增加到17300億千瓦時)?？墒堑?ldquo;十五”末的2005年裝機容量和發(fā)電量年均增長4.8%及3%，實際增長分別達到10.1%及12.7%。“計劃”從來都是偏小的，但是像“十五”計劃那樣錯得離譜，只有在中國的市場經(jīng)濟初期才能出現(xiàn)。

我國電力工業(yè)在這個時期里，像美英那樣在已建成的發(fā)電廠里的競爭性市場沒有形成，但是在新建發(fā)電廠中是有競爭的，競爭使發(fā)電廠的投資明顯下降，看來在已建成的電廠中引入競爭不如在新建電廠中引入競爭更有效、更有成績。但是這一時期市場配置資源的作用沒有形成，主要在于政府牢牢控制電力價格，壓低電力價格，電價中交叉補貼嚴重，電力工業(yè)在這25年中由既無內(nèi)債，又無外債的情況下變成高負債的行業(yè);價外加價和地方辦電過程中修建了不少污染嚴重的小煤電，后來又用“以大代小”糾正錯誤，付出了沉重的代價。

(三)市場經(jīng)濟時期由“計劃”變“規(guī)劃”

2005年召開的黨的十六屆五中全會主要議題之一是研究和審議《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“計劃”首次變?yōu)?ldquo;規(guī)劃”。2006年3月第十屆全國人民代表大會第四次會議通過了《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，以及黨中央、全國人民代表大會關(guān)于第十二個五年規(guī)劃綱要的發(fā)布，為全國各行各業(yè)作出了榜樣，但是能源和電力行業(yè)十一、十二兩個五年規(guī)劃都未公布，究竟是什么原因?

從上面的敘述可以看出，中華人民共和國建國以來的65年中，經(jīng)歷了十二個五年計劃、規(guī)劃，在社會主義計劃經(jīng)濟是學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的五年計劃;在改革開放之后的市場經(jīng)濟初期，由于市場經(jīng)濟尚不完善，仍然采用五年計劃模式，但逐步向市場經(jīng)濟靠攏;到2005年我國社會主義市場經(jīng)濟已比較成熟，遂由“計劃”改為規(guī)劃。