誰都知道中國(guó)土壤污染嚴(yán)重，但嚴(yán)重到何種程度?誰都知道中國(guó)需要進(jìn)行污土治理，但怎樣算是治好?執(zhí)行20年的陳舊的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》難當(dāng)標(biāo)尺，中國(guó)需要一個(gè)新的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
然而，這一重要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入修訂程序至今已有九年，其間博弈激烈。
千呼萬喚始出來，曙光已現(xiàn)。2015年1月14日，環(huán)保部公布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂草案的征求意見稿(下稱土標(biāo)修訂草案)，并向社會(huì)公開征求意見。
目前執(zhí)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，按土壤應(yīng)用功能、保護(hù)目標(biāo)和土壤主要性質(zhì)，規(guī)定了土壤中污染物的最高允許濃度指標(biāo)值及相應(yīng)的監(jiān)測(cè)方法。此次修訂將土壤污染的防治重點(diǎn)指向農(nóng)業(yè)用地。
原標(biāo)準(zhǔn)中土壤污染物僅包括八個(gè)無機(jī)污染物和兩個(gè)有機(jī)污染物。此次修訂草案順應(yīng)土壤污染形勢(shì)，增加了總錳、總鈷等十種土壤污染物選測(cè)項(xiàng)目。
此次土壤標(biāo)準(zhǔn)大修的另一重點(diǎn)是土壤污染物限值的規(guī)定，最引人關(guān)注的是鎘和鉛的變化。
財(cái)新記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管修標(biāo)者費(fèi)盡心力，但土壤學(xué)界仍有各種建議和意見。目前，這些修標(biāo)建議也正送至修標(biāo)者案頭。正式文件的形成尚需一系列的行政及法律程序，最終出臺(tái)并施行尚無時(shí)間表。
中國(guó)的土壤污染嚴(yán)峻狀況剛被揭開一角。2014年4月，歷時(shí)八年的土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)發(fā)布，依照現(xiàn)有土壤標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%?？梢灶A(yù)計(jì)，此次土壤標(biāo)準(zhǔn)大修之后，更多的污染物項(xiàng)目、更嚴(yán)格的污染物限值可能將上述數(shù)字進(jìn)一步推高，進(jìn)一步向國(guó)人展示土地之傷。
合理、適用的標(biāo)準(zhǔn)是一切環(huán)境保護(hù)工作的前提，此次修訂最終能否交出一個(gè)各方滿意的答卷?答案尚未可知。
國(guó)際少先例
中國(guó)在環(huán)境治理方面，正在打響“三大戰(zhàn)役”：大氣、水體、土壤。大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已于近年完善，地表水、地下水標(biāo)準(zhǔn)已出臺(tái)多年。惟獨(dú)土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)界公認(rèn)舊標(biāo)過于陳舊，然新標(biāo)多年呼而未出。
不同于大氣及水體污染的顯著性，土壤環(huán)境污染最為隱蔽。土壤污染可分為重金屬污染、農(nóng)藥污染和有機(jī)物污染等多種類型。當(dāng)前中國(guó)最為嚴(yán)重的是重金屬污染，主要污染物為鎘、砷、鉻、鉛等，多由工業(yè)排放造成。
新標(biāo)怎樣修?修成什么樣?業(yè)界近年?duì)幾h較大。
國(guó)人鮮知，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在土壤標(biāo)準(zhǔn)上并不像中國(guó)這樣糾結(jié)。幾乎沒有西方國(guó)家像中國(guó)一樣專門制定全國(guó)統(tǒng)一的土壤污染限值標(biāo)準(zhǔn)。
中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)室主任陳同斌告訴財(cái)新記者，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)用地污染總體來說并不嚴(yán)重，因此沒有必要制定專門的農(nóng)業(yè)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)。
他說，由于土地所有制的不同，在國(guó)外，土地私有制的情況較多，農(nóng)場(chǎng)主等土地所有者會(huì)盡力保護(hù)自己的土地不受污染影響。這是西方土地污染較輕的根本原因。
陳同斌支持中國(guó)收緊土壤標(biāo)準(zhǔn)。“中國(guó)有近五分之一的耕地存在重金屬超標(biāo)問題，不能不管。要有標(biāo)準(zhǔn)來管起來，并且和保障食品安全聯(lián)系起來考慮。”
但編制一個(gè)適用于中國(guó)的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)，并非易事。
此次土標(biāo)修訂草案的編制說明指出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國(guó)家通常不是簡(jiǎn)單地對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量作出“達(dá)標(biāo)”或“不達(dá)標(biāo)”的評(píng)價(jià)，而是采用基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控，其土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩選值或指導(dǎo)值，當(dāng)土壤污染物含量超過相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)篩選值，要求啟動(dòng)土壤詳細(xì)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提出針對(duì)性風(fēng)險(xiǎn)管控或土壤修復(fù)措施等。
以各國(guó)在鎘污染的防治為例，美國(guó)由國(guó)家環(huán)保署頒布用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和保護(hù)人體健康的土壤篩選導(dǎo)則(soilscreeningguidance)，再由各州自行確定土壤鎘標(biāo)準(zhǔn)限值。英國(guó)環(huán)保署則是按照土地利用類型，制定了土壤質(zhì)量指導(dǎo)值，規(guī)定土壤鎘污染“起始濃度”為3.5毫克/千克。
另一些歐洲國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)體系則將背景水平、生態(tài)毒理學(xué)、土壤質(zhì)量基準(zhǔn)綜合構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)限值體系，以確保準(zhǔn)確評(píng)判土地的利用目標(biāo)和受污染程度。
在土壤污染曾經(jīng)成為嚴(yán)重問題的日本，土壤標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也與中國(guó)不同。以鎘污染為例，日本土壤標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)土壤和地下水為目標(biāo)，綜合考慮土壤鎘的生物活性，制定出土壤浸出液(將土壤和10倍量的水混合，將污染物浸出)的濃度標(biāo)準(zhǔn)，與中國(guó)試圖規(guī)定的重量含量標(biāo)準(zhǔn)并不相同。
“幾乎沒有一個(gè)大國(guó)制定了統(tǒng)一限值的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。”陳同斌介紹，在歐美國(guó)家，土壤污染的治理重點(diǎn)在于場(chǎng)地污染，涉及土地多為建設(shè)用地，農(nóng)用土地污染問題并不如中國(guó)突出。
大修新亮點(diǎn)
現(xiàn)行中國(guó)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)于1995年發(fā)布，于1996年3月開始實(shí)施。國(guó)家對(duì)土壤標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作早在2006年已經(jīng)啟動(dòng)，該征求意見稿的編制說明中稱，修訂的原因是“我國(guó)土壤環(huán)境形勢(shì)的新變化、新問題和新要求”。
事實(shí)上，現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的近20年，也正是中國(guó)環(huán)境問題不斷凸顯的時(shí)期，土壤污染帶來的食品安全問題和健康問題頻頻出現(xiàn)，也在不斷拷問環(huán)境管理部門。在實(shí)際的工作中，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了適用范圍小、污染物項(xiàng)目少、指標(biāo)限值需要完善等問題。
因此，在修訂工作思路上，修訂版繼續(xù)以農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)為主，與建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系;不再規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的土壤環(huán)境自然背景值。
在標(biāo)準(zhǔn)適用范圍上，原《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》改名為《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，因?yàn)楝F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)主要基于對(duì)農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)，并未考慮其他土地利用方式。修訂認(rèn)為，改名后的標(biāo)準(zhǔn)更具有針對(duì)性。
在修訂農(nóng)地土壤標(biāo)準(zhǔn)之外，同時(shí)征求意見的還有《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》，規(guī)定了建設(shè)用地土壤環(huán)境功能分類、污染物項(xiàng)目及健康風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值。這其中包括118種土壤污染物的風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值，以及監(jiān)測(cè)、實(shí)施、監(jiān)督等要求，適用于篩查建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、啟動(dòng)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
標(biāo)準(zhǔn)的修訂在土壤污染物項(xiàng)目上亦有所增加。
原標(biāo)準(zhǔn)中土壤污染物包括八個(gè)無機(jī)污染物(鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳)和兩個(gè)有機(jī)污染物(六六六、滴滴涕)。修訂草案在保留原有污染物項(xiàng)目之外，還增加了總錳、總鈷、總硒、總釩、總銻、總鉈、氟化物、苯并[a]芘、石油烴總量、鄰苯二甲酸酯類總量等10種土壤污染物選測(cè)項(xiàng)目，適用于特定地區(qū)土壤污染調(diào)查與評(píng)價(jià)。
編制說明表示，全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果顯示，原標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的集中重金屬污染物在全國(guó)范圍檢出率、超標(biāo)率較高，兩種有機(jī)污染物情況有所好轉(zhuǎn)，但仍有部分地區(qū)超標(biāo)。
其中，標(biāo)準(zhǔn)新增項(xiàng)目主要考慮中國(guó)部分地區(qū)土壤存在上述污染物含量異?，F(xiàn)象，參與了此次修訂工作的環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員王國(guó)慶告訴財(cái)新記者，在本次修訂標(biāo)準(zhǔn)中作為選測(cè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)定，建議限值主要根據(jù)污染物的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)、中國(guó)土壤環(huán)境背景含量情況提出。
此次土壤標(biāo)準(zhǔn)大修的另一重點(diǎn)則是土壤污染物限值的規(guī)定，最引人關(guān)注的則是鎘和鉛的變化。
原標(biāo)準(zhǔn)中的鎘限值是按照最保守取值原則確定的0.2毫克/千克為依據(jù)，編制組稱，相關(guān)各方普遍反映原標(biāo)準(zhǔn)中鎘“限值偏嚴(yán)”。在新標(biāo)準(zhǔn)中細(xì)化為四檔，按照pH值從小到大，將原標(biāo)準(zhǔn)的0.3毫克/千克和0.6毫克/千克細(xì)化為0.3毫克/千克、0.4毫克/千克、0.5毫克/千克和0.6毫克/千克。
一直為學(xué)界所詬病的土壤鉛污染限值，則在此次修訂中大幅收緊，原標(biāo)準(zhǔn)中，一般農(nóng)田二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定鉛含量為250毫克/千克-350毫克/千克。
王國(guó)慶介紹，“限鉛”的目的是遏制土壤鉛污染不斷加重趨勢(shì)，控制土壤鉛污染的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。研究表明，當(dāng)土壤鉛濃度大于100毫克/千克時(shí)，兒童血鉛可能會(huì)達(dá)到15微克/100毫升，會(huì)對(duì)兒童健康產(chǎn)生不利影響。此次修訂將鉛限值調(diào)減為80毫克。亦與近年多次多地發(fā)生的廣受關(guān)注鉛污染和居民血鉛超標(biāo)等事件相關(guān)。
有機(jī)污染物方面，土壤中六六六和滴滴涕含量限值由原標(biāo)準(zhǔn)中的0.5mg/kg收緊至0.1毫克/千克。六六六和滴滴涕屬于《持久性有機(jī)污染物公約》首批重點(diǎn)控制的物質(zhì)，也是食品安全和國(guó)際貿(mào)易關(guān)注的重點(diǎn)污染物，中國(guó)從1983年起禁止使用，即使經(jīng)過20多年的自然消解，部分地區(qū)仍有檢出。
除了對(duì)污染物管理的改動(dòng)，本次修訂還包括更新土壤污染監(jiān)測(cè)要求，補(bǔ)充實(shí)施與監(jiān)督要求等內(nèi)容。在監(jiān)督要求中，更是提到了要堅(jiān)持農(nóng)用土地“反退化原則”即土壤中污染物含量低于標(biāo)準(zhǔn)限值的，應(yīng)以控制污染物含量上升為目標(biāo)，不應(yīng)局限于“達(dá)標(biāo)”。
王國(guó)慶亦表示，反退化原則是此次改動(dòng)的亮點(diǎn)之一，重要意義在于凸顯了國(guó)家對(duì)農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)管推行“保護(hù)優(yōu)先”和“反降級(jí)”，最大限度保護(hù)農(nóng)用地土壤的生態(tài)功能，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。
統(tǒng)一限值爭(zhēng)議
這樣一份千呼萬喚始出來的土標(biāo)修訂草案，業(yè)界依然認(rèn)為有所局限。
學(xué)界一些觀點(diǎn)認(rèn)為，與中國(guó)許多的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相似，土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中一些污染物的限值也太過嚴(yán)格和死板。
其中，最大的爭(zhēng)議莫過于與舊標(biāo)相比，仍繼續(xù)設(shè)立一些污染物的統(tǒng)一限值。
“土壤標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該和各地土壤的母質(zhì)聯(lián)系起來。”輕工業(yè)環(huán)保研究所總工宋云對(duì)財(cái)新記者表示，一些地區(qū)重金屬土壤的背景值高的現(xiàn)實(shí)，使得統(tǒng)一限值的標(biāo)準(zhǔn)，并未得到很好的執(zhí)行，失去了標(biāo)準(zhǔn)的意義。
“標(biāo)準(zhǔn)最大的意義是要能執(zhí)行。”中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員楊林生告訴財(cái)新記者，修訂稿中對(duì)一些污染物限值的規(guī)定依然不甚理想，在執(zhí)行的時(shí)候會(huì)面臨問題。
楊林生分析稱，六六六、滴滴涕等污染源切斷已經(jīng)多年，目前進(jìn)一步收緊標(biāo)準(zhǔn)幾乎不會(huì)存在任何問題，而鉛、鎘和其他重金屬的限值在操作實(shí)施的時(shí)候則會(huì)面臨很大問題。
中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站研究員趙曉軍等曾在《環(huán)境科學(xué)》雜志撰文指出，現(xiàn)行的1995年《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》過于強(qiáng)調(diào)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)限值統(tǒng)一性，由于中國(guó)不同區(qū)域地球化學(xué)條件差異顯著，采用同一標(biāo)準(zhǔn)限值來評(píng)價(jià)全國(guó)不同地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量顯然不夠科學(xué)。
以鎘污染為例，趙曉軍等指出，全國(guó)20個(gè)主要土壤類型之間，鎘背景含量差異顯著，在對(duì)于鎘含量超限的問題上，應(yīng)首先與該地域土壤背景值比較，區(qū)別是外來污染還是自然高背景值。
趙曉軍提出一項(xiàng)個(gè)人觀點(diǎn)，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，應(yīng)設(shè)立土壤鎘的梯度標(biāo)準(zhǔn)限值。比如:一級(jí):土壤自然背景值;二級(jí):土壤環(huán)境指導(dǎo)值(受污染但可使用);三級(jí):土壤污染修復(fù)值(高風(fēng)險(xiǎn)必須治理)。三級(jí)土壤分別作為保護(hù)土壤功能自然背景，保護(hù)土壤生態(tài)環(huán)境和人體健康安全。
在此次修訂稿中，雖然取消了全國(guó)統(tǒng)一的土壤環(huán)境自然背景值，但大部分污染物，尤其是重金屬污染物，依然使用了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)限值。
“對(duì)公眾來說，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)肯定是看上去越嚴(yán)格越好。但在管理上，過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)，實(shí)施中往往打折扣，效果不一定好。”陳同斌表示。
“征求意見稿發(fā)出沒幾天，我們已經(jīng)收到了許多意見。”王國(guó)慶告訴財(cái)新記者，環(huán)保部高度重視土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂工作，此次征求意見之后，草案在進(jìn)一步修改后將進(jìn)入第二輪征求意見，之后會(huì)進(jìn)入報(bào)批發(fā)布程序。
楊林生則認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)只是標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的第一步?？梢栽O(shè)想，在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施問題上，國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等部委之間的意見協(xié)調(diào)不困難，關(guān)鍵在于從中央到地方的執(zhí)行。“需要出臺(tái)一個(gè)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的解釋，像是對(duì)法條的司法解釋一樣，地方才好執(zhí)行。”
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)法律的配套更值得借鑒。王國(guó)慶指出，雖然發(fā)達(dá)國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)管制度不同，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的名稱和功能各異，但共同點(diǎn)是與相關(guān)法律法規(guī)相配套。
王國(guó)慶表示，當(dāng)前，中國(guó)尚無土壤環(huán)境專項(xiàng)法律法規(guī)，土壤環(huán)境監(jiān)管體系和監(jiān)管制度有待建立。
