“十一五”以來國內(nèi)風電爆發(fā)式增長，截至2013年底風電計并網(wǎng)容量7716萬千瓦，成為繼火電、水電之后的第三位電源。每一臺風機的吊裝、并網(wǎng)背后都有項目開發(fā)者與核準制度、諸多審批部門的博弈。
張亮(化名)是東北地區(qū)某公司風電項目開發(fā)負責人，“辛酸”是他對風電開發(fā)工作的定義。在他看來，項目審批不確定性大、透明度不高、行政部門之間協(xié)調難影響新能源項目的有序發(fā)展。
目前，風電項目開發(fā)分三個階段：立項及核準計劃申請階段、核準階段、建設階段。在這個過程中，主要涉及到風電場選址、風能資源測算、土地占用、林地報批、礦產(chǎn)覆壓、電網(wǎng)接入等具體工作。
核準門路：項目排名要靠前
按照風電項目前期工作流程，項目業(yè)主首先與當?shù)乜h級政府簽訂投資合作協(xié)議。隨后進行風資源論證，建立測風塔、整理測風數(shù)據(jù)、組織專家論證、形成測風報告。
經(jīng)過至少1年的風資源測量，且有效數(shù)據(jù)完整率達到90%以上時，企業(yè)可進入風電場工程規(guī)劃階段。在風電規(guī)劃的基礎上，對風電場編制預可研報告，隨后對接省、市、縣發(fā)改委部門，取得開展前期工作的“路條”。
“路條”是業(yè)主開展風電場可行性研究的基本條件和前提，也是辦理電網(wǎng)接入、環(huán)評、用地、規(guī)劃、水保等前期工作和獲取項目核準所需的支持性文件的重要保證。對于業(yè)主來說項目獲得“路條”才能證明省級政府實質上把其列入相應的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、能源規(guī)劃、電網(wǎng)等規(guī)劃中去，這對業(yè)主防范和化解項目風險大有好處。
張亮說：“隨著風電資源占儲接近飽和，地方越發(fā)重視當?shù)仫L電資源。風電開發(fā)早期企業(yè)可以隨意瓜分資源，現(xiàn)在則需要落實地方招商引資政策，比如將風電裝備制造與風電產(chǎn)業(yè)捆綁，企業(yè)需要平衡與政府之間的關系，否則不能被落實資源。”
在地方政府立項后，項目業(yè)主開始編制可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾嬷饕?，論證工程建設的必要性、查明風力資源參數(shù)、風電場場址工程地質條件、風電場的裝機容量、接入電力系統(tǒng)的方式、工程建設對環(huán)境的影響、財務評價等。
在可研報告編制完成后，項目業(yè)主、市縣發(fā)改委向省級發(fā)改委申請核準文件，并附加風資源配置文件、測風數(shù)據(jù)報告、環(huán)評報告、壓覆礦資源評估報告、接入審查意見、節(jié)能評估審查意見等文件。
現(xiàn)階段，國家能源局將企業(yè)投資風電項目核準權下放地方政府，省發(fā)改委下放核準到市級發(fā)改委，但申報核準計劃仍然由省發(fā)改委統(tǒng)一匯總。
張亮介紹，“這一期間涉及到一些公關工作，如項目在核準名單中的排名一定要靠前，提前預判國家能源局年度核準計劃容量。雖然風電核準權下放，但國家能源局制定年度風電核準計劃，只當列入計劃的項目才能獲得可再生能源補貼。一些企業(yè)為納入核準計劃，不得不強力公關，自上而下落實核準。”
煎熬：貫穿核準到開工進程
項目業(yè)主拿到風電項目核準計劃后，核準似乎變得簡單了。“但其實不然，電網(wǎng)接入、土地預審、林地審查、環(huán)評、礦產(chǎn)覆壓等工作需要同步開展。”張亮說。
解決風電消納的首要問題是接入電網(wǎng)。首先需要委托設計單位編制接入系統(tǒng)可研設計，向當?shù)仉娏巨k理接入系統(tǒng)審查，申請省級接入系統(tǒng)核準文件及電價保證函。
土地預審涉及的部門繁多，包括地方國土局，省國土廳規(guī)劃處、土地利用管理處、地籍管理處、耕地保護處、礦產(chǎn)資源管理處等多個部門。土地規(guī)劃部門主導土地預審，能否獲得預審文件，考驗項目經(jīng)理的智慧。
近年來，隨著國家天然林資源保護工程及各類保護區(qū)的規(guī)劃調整與設立，逐步的縮小了林區(qū)開發(fā)風電的范圍，但政策滯后于項目推進。前期項目積累和鋪墊，會被一紙文件或一條政策完全的顛覆，甚至是前功盡棄。
“2013年5月，國家出臺關于限制在涉林區(qū)域建設項目的政策，直接影響2013年以前占用林地開發(fā)風電項目的核準及施工，一些企業(yè)不得不尋求非正常渠道獲得審批。”張亮說。
隨著國家對環(huán)境保護的重視程度不斷加大，環(huán)保系統(tǒng)對于風電的態(tài)度也發(fā)生著變化。從鼓勵到制定各項規(guī)劃及審批門檻，環(huán)保系統(tǒng)在風電審批中的地位增強，使得原本可以采用委托的形式完成的審批變得復雜。
東北地區(qū)屬于國家重要的一次能源發(fā)展基地。根據(jù)國土資源部門要求，占用地下礦產(chǎn)資源開展地上風電項目建設的企業(yè)，在辦理礦產(chǎn)壓覆的過程中需要獲得礦產(chǎn)所有權單位的同意，所有權單位明確放棄地下開采資源。
張亮認為，“這樣的要求相對苛刻。其實，一次能源的開采并不完全影響風電項目的建設與運營，項目業(yè)主需要在礦權所有企業(yè)與國土部門間斡旋。礦產(chǎn)主管部門也有特殊的手段來解決矛盾。”
在以上難題化解之后，最后進入省級發(fā)改委核準環(huán)節(jié)。“目前，國家正在調整行政審批方式，但無法形成聯(lián)動機制，一些廳局級部門并不認同市縣級法規(guī)作出的項目立項。待省發(fā)改委對項目認可后，還需要對項目建設條件及投資經(jīng)濟性反復論證，代替市場干預建設進程。”
風電項目核準后進入建設階段，這一階段相對重要的是土地和林地報批，涉及國土、林業(yè)等部門。“林地報批過程復雜，包括涉林區(qū)域補償、各類費用支付、占用方案調整，不到最后一刻不能說完成任務。土地報批更為煎熬，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導致審批時間延長，有的項目獲得核準卻無法獲得使用土地資格。”張亮說。
土地報批依據(jù)核準文件、土地預審及涉林區(qū)域的使用林地許可等材料，從地方上報到省級國土系統(tǒng)，通過審核后上報省政府主管部門，最后由省國土部門下發(fā)供地函。同期，當電網(wǎng)接入系統(tǒng)獲得核準后才能開工建設。
