十三年之后，新電改重裝上陣。借電力供應寬松的寶貴“窗口期”，新電改方案順勢公布，下一步關鍵在于增加試點，推出具體實施細則。業(yè)內認為，這次電改或會帶來一輪電力互聯網創(chuàng)業(yè)高潮。
延宕多年的電力體制改革，終于迎來一錘定音的時刻。2014年12月31日，國務院常務會議正式通過“新電改”方案;今年2月，中央政治局常務會再次對該方案進行了確認。
記者從多個權威途徑獲悉，新電改方案在春節(jié)前已經提交國務院常務會議，政治局常委會會議審議核定，并將在“兩會”前后對外印發(fā)，這是繼2002年國務院印發(fā)五號文件之后，再次由中央最高領導拍板決策，開啟新一輪電力體制改革。
即將發(fā)布的新電改方案，與此前發(fā)改委下發(fā)至各大電力企業(yè)的征求意見稿內容類似，這份名為《關于深化電力體制改革的若干意見》的文件，內容總計36條，主要精神可以概括為“四放開、一獨立、一加強”，即輸配以外的經營性電價放開、售電業(yè)務放開、增量配電業(yè)務放開，公益性和調節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺獨立，加強規(guī)劃。
這是繼2002年國務院關于電力體制改革的“五號文”出臺后，中國在電力市場化改革上的又一次重要突破。但相對于“五號文”清晰的架構和明確的方向，本次電改方案較為籠統，讓不少對此寄予厚望的業(yè)內人士失望。
力度比上輪遜色不少
新電改方案重點是“四放開、一獨立、一加強”，即輸配以外的經營性電價放開、售電業(yè)務放開、增量配電業(yè)務放開，公益性和調節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺獨立，加強規(guī)劃。與十二年前的“五號文”相比，本輪電改的力度遜色不少，接近電改方案制定過程的業(yè)內人士均稱，從目前來看，新電改方案均是原則性的，具體實施內容涉及不多，必須配套以實施細則，否則難以推進。
比如，新電改方案提出“要統籌規(guī)劃”，但是究竟誰來統籌，怎么統籌，電網公司與政府主管部門如何分工，這些具體內容卻無從得知，如果沒有這些細則，所謂“統籌規(guī)劃”將淪為紙上談兵。電力系統規(guī)劃缺失一直是“老大難“問題，尤其在電改重裝上陣的背景下，電力規(guī)劃對于電網公司資產核定，新能源并網消納的重要意義更加凸顯。
中電國際政策研究部副主任王冬容表示，新電改方案只是吹響了改革號角，實質性作用如何，還要看下一步具體的實施細則與各地電改試驗的結果。
這也是采訪的多數專家的意見，電改方案的框架內容已毫無懸念，關鍵在于下一步的具體實施細則。今年元旦，深圳電改已經啟動。接下來，條件成熟的蒙西電網甚至云南電網，都是改革試點的候選對象。
在此之后，電力體制改革將在全國逐步鋪開，電力交易市場將逐步形成。此輪電改的一大有利條件是2014年以來全國電力供應形勢較為寬松，全國火電機組平均利用小時數僅為4807個，創(chuàng)下近20年最低紀錄。中電聯預計，今年電力供應形勢將繼續(xù)保持寬松狀態(tài)。
改革屢陷僵局
事實上，電改的目標早在13年前就已確定。2002年2月，國務院下發(fā)《關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，即"5號文"，確立啟動以"廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網"為目標的電力體制改革。
隨后，國家電力公司被分拆為五大電力及兩大電網，基本完成了"廠網分開"。根據原定的改革時間表，電力行業(yè)應該在2004年完成主輔分離，但阻力重重。直到今日，輸配分開目標都沒有達成。
業(yè)內人士指出，阻撓輸配分開達成的最大阻力來自電網公司。通過賺取差價，電網公司成了最大的既得利益者，長期以來電改難以推動，主要原因除了電網公司自身的改革動力小外，還有牽涉到的部門和企業(yè)主體太多，電改陷入僵局。
四川省水電投資經營集團有限公司在一份《關于推進地方電力體制改革的報告》中就曾指出， "國網一家獨大、獨家壟斷的局面不僅沒有打破，反而不斷擴大，對地方電網的網禁仍未打破，對地方電力220千伏電網建設人為限制，導致縣級供電企業(yè)在電力資源開發(fā)與配置上出現了‘少了不夠、多了虧損’的嚴重局面。與此同時，國網采取所謂‘代管’方式，無償控制地方電力企業(yè)，造成省上授權委托四川省水電集團經營的農網資產28億元懸空。"
如何調節(jié)利益沖突仍是難題
按照新一輪電改積極穩(wěn)妥、分步有序推進的原則，區(qū)域電力市場將成試驗田，目前深圳輸配電價改革試點已經展開，試點工作確定了輸電監(jiān)管的新模式，即將鋪開的蒙西電網電力體制改革試點工作也將按照這樣的步驟進行，在2015年，其他條件成熟的省份也將逐步展開試點。
參與新電改方案討論的人士指出，通過電改調節(jié)利益沖突是一個難題。與深圳試點相比，內蒙古、云南、四川等地的情況更為復雜，牽一發(fā)而動全身，國家有關部門、地方政府、電網公司、發(fā)電企業(yè)、用電企業(yè)、普通居民都是利益相關者，將是一場攻堅戰(zhàn)。
有接近電改專家評論稱"新電改方案只是吹響了號角，具體效果要看實施細則"。比如，新電改方案提出"要統籌規(guī)劃"，但是究竟誰來統籌，怎么統籌，電網公司與政府主管部門如何分工，這些具體內容卻無從得知，如果沒有這些細則，所謂"統籌規(guī)劃"將淪為紙上談兵。
按照新一輪電改積極穩(wěn)妥、分步有序推進的原則，區(qū)域電力市場將成試驗田，目前深圳、內蒙已啟動輸配電價改革試點，而云南、四川等其他省份也正積極謀劃、爭取入圍。
據介紹，從全國看，有躉售關系的7省中，四川除居民生活和農排躉售電價比6省低外，其他4類用電的躉售電價均高于6省，國網對四川水電集團躉售電價大幅高于國網關聯企業(yè)。其中，四川省躉售電價目錄中，將大工業(yè)用電合并為一般工商業(yè)，其躉售電價比其他6省大工業(yè)電價高0.0829元/千瓦時，與直銷價的折扣率僅為0.75%，遠低于其他6省11.3%的水平，致地方電力大工業(yè)銷售電價普遍倒掛，最高達到近0.1元/千瓦時。
四川某企業(yè)人士表示，當地上網電價低、下網電價高，形成的剪刀差大。而四川省水電集團資中公司提供的數據也顯示，其平均上下網電價差達到0.2元/千瓦時，一年要多付1400多萬元。
對國網心存腹誹的不止一地。在過去幾年間，陜西省地方電力集團公司(簡稱陜西地電)和國家電網糾紛不斷，甚至上演“全武行”。而蒙西電網是除了國家電網和南方電網之外，唯一一家同時具有輸電和供電資質的電力企業(yè)。當地有電企之前也指責國家電網“欲吞并蒙西電網不成，利用自己的壟斷地位限制內蒙電力上網，對內蒙電力跨省外送消極怠工，結果造成電企大面積虧損”。
國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任王仲穎表示，目前我國電網的問題遠不是通道問題，而是體制機制問題。德國電網跟歐洲其他國家互通，相當于中國34個省市自治區(qū)相互連通，其經驗完全可以借鑒。但是，歐洲建立了完全競爭的電力市場，而中國沒有。
隨著地方經濟發(fā)展和能源轉型的需要日增，國網與地方企業(yè)的爭利之戰(zhàn)愈演愈烈，打破壟斷的呼聲四起，而新一輪電改重啟在即無疑為地方提供了突圍的機會。據了解，新電改將進一步擴大輸配電價改革試點范圍，根據電力市場的不同發(fā)展階段，選取有代表的區(qū)域進行試點，東北、西南等電力富裕地區(qū)都有可能成為試點區(qū)域。此外，對售電側改革、組建相對獨立運行的電力交易機構、推進電力直接交易等部分重大改革事項，“新電改方案”提出先進行試點，在總結試點經驗和完善相關規(guī)則的基礎上再全面推開。
事實上，2015年1月1日，輸配電價改革試點已經在深圳正式啟動，電網企業(yè)的總收入以“準許收入=準許成本準許收益稅金”的方式核定，這意味著其依靠售電差價獲得收益的模式將被打破，轉而依靠過網費。內蒙古電網則成為全國第二個輸配電價改革試驗田。元旦前，國家發(fā)改委批準并要求其盡快拿出具體方案上報。
其他省份也正在積極謀劃爭取入圍。去年兩會期間，云南代表團就以全團名義提交了《關于把云南列為電力體制改革試點省的建議》。陜西省也將在2015年推出打造“低電價區(qū)”的一攬子政策，包括支持企業(yè)、園區(qū)發(fā)展內部自備電廠、推行直購電交易和開展發(fā)電權交易等。
“以明晰產權為前提，加快配售電端改革，按照組建現代企業(yè)的要求，推進縣級地方電力企業(yè)的重組步伐。同時改革電價形成機制，合理分攤同價成本。此外，取消電網公司相關行政職能，由發(fā)改委(能源局)主導電網規(guī)劃與接入審批，打破由壟斷而產生的網禁。”四川省水電投資經營集團有限公司建議道。
參與新電改方案討論的人士指出，通過電改調節(jié)利益沖突是一個難題。與深圳試點相比，內蒙古、云南、四川等地的情況更為復雜，牽一發(fā)而動全身，國家有關部門、地方政府、電網公司、發(fā)電企業(yè)、用電企業(yè)、普通居民都是利益相關者，將是一場攻堅戰(zhàn)。
電網收益如何界定?
旨在“打破壟斷、引入競爭”的改革，對于電力產業(yè)鏈生態(tài)的影響正逐步顯現。多位受訪專家認為，從世界范圍來看，電力輸配環(huán)節(jié)具有自然壟斷特性，按國際通行做法應實行政府定價。
既然是不適宜競爭的“自然壟斷”和政府定價，那么，電網收益如何界定?此次方案明確，在成本監(jiān)審基礎上，按“準許成本加合理收益”方式確定輸配電總收入和輸配電價。電網實際成本高于政府核定的準許成本時，高出部分由企業(yè)自行消化;低于準許成本時，節(jié)約成本可在企業(yè)與用戶之間分享。
根據國家的核定，2015年-2017年深圳市電網輸配電價水平比2014年深圳電網實際購電、售電價差每千瓦時下降1分多錢，并逐年有所降低。據測算，輸配電價每下降1分錢，電網環(huán)節(jié)的收入會下降約7億元。
“此次改革對于電網企業(yè)的影響將是根本性的。”景春梅說，這是電力體制改革的必然趨勢，也是產業(yè)發(fā)展規(guī)律。但從長期來看，電網企業(yè)順應這種趨勢，將有助于成為專業(yè)化的電力輸送主體，有利于提高輸電效率和電網的健康持續(xù)發(fā)展。
獨立的輸配電價和受控的電網成本，對于整個電力生產消費鏈條都是利好。一位參與輸配電價改革方案的業(yè)內專家告訴記者，輸配電價獨立，有利于促進電網提高效率，成本降低會使上游發(fā)電企業(yè)和下游用戶整體受益，國際經驗也表明改革有助于降低全社會用電成本。特別是能耗低、效率高的優(yōu)質發(fā)電企業(yè)將受益于發(fā)、售電兩端市場化進程。
輸配電價“再起步”
事實上，單獨核定輸配電價，同樣是即將出臺的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》中的既定動作。知情人士稱，擬議的電改方案提出的“近期推進電力體制改革的重點任務”中，第一項即為“推動電力價格改革，理順電價形成機制”。
該方案提出，起步階段，輸配電價采用單位電量過網費模式，平均輸配電價由平均銷售電價扣除平均上網電價形成。隨著改革深入，輸配電價要逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定。電力用戶按照其所購電能使用線路電壓等級對應的輸配電價和結算電價支付費用。
這已不是歷史上第一次向輸配電價“動刀”。2002年國務院發(fā)布《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號)之后，隨即發(fā)布了《電價改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號)。62號文件對廠網價格分開、上網電價改革、輸配電價改革、銷售電價改革及電價管理均作出過詳細闡述。
對于輸配電價，62號文件提出，“政府對輸配電價格的管理，作為方向性目標，可選擇激勵作用較強的定價方式。廠網分開時按電網平均銷售電價扣除平均購電價格確定，競價實施后，逐步向成本加收益管理方式過渡。要制定與價格管理相適應的成本規(guī)則，按社會平均水平確定電網運營成本，以電網企業(yè)有效資產和市場籌資成本為基礎確定投資收益。”
這一方向性的闡述，與新電改方案基本一致。62號文件的最終命運不甚理想，比電改5號文的落實程度更低：輸配電價始終缺乏財務獨立核算的支撐，銷售電價則陷入長期的人為抑制怪圈，加之交叉補貼的“遮擋”，購銷差價依然是看不見的黑洞。
風險在哪兒
“很容易陷在這兒(輸配電價)，后面的也走不下去。輸配電價必須和改變電網經營模式捆綁起來，置于一個框架內執(zhí)行——輸配電價一出來，第二個月立刻開始改變電價。輸配電價的惟一意義在于，為改變電網經營模式做鋪墊，而非核算電網成本。”前述參與新電改方案討論的人士對早報記者稱，情況并不樂觀，“已經到了需要政治智慧的時候”。
值得注意的是，該人士還提示了另一重風險：新一輪電改方案由國家發(fā)改委綜合改革司牽頭執(zhí)筆，而深圳輸配電價改革試點由國家發(fā)改委價格司發(fā)起，改革是否會在權力競爭內耗中再度擱淺?“而且，價格司弄的深圳輸配電價改革試點，是不是新電改框架所認可的?(兩者的)思路是否一脈相承?”
與輸配電價改革屢遭擱置相對的是，輸配資產的清理，在具體操作上并無技術障礙。此前有業(yè)內權威人士對早報記者表示，首要步驟就是劃小核算單位，“國家電網公司負責特高壓一級的財務核算，區(qū)域電網公司負責特高壓以下那級高壓，省一級的電網負責區(qū)域以下的所有電網，要是這么劃分，全國的輸配電資產都清清楚楚。搞輸配分開了嗎?沒搞。但產權明晰了。”
深圳試點的意義
今年元旦，深圳電改試點工作正式啟動。有報道稱，“深圳輸配電價下降1分。”所謂“輸配電價”，此前一直是由電網購銷差價倒推而來，并非根據實際輸配電成本計算得到。這一點，改革前沿的深圳亦與全國無異。此前，電網購銷差價被稱作“黑箱”，差價如何構成，與實際輸配電成本究竟相差多少，無人能說清楚，改革對象更不愿說清楚。
電改的最重要工作，正是打開此黑箱。之所以選擇深圳吃螃蟹，是因為此處是黑箱的最薄弱點。深圳市場經濟高度發(fā)達，城鎮(zhèn)化程度全國領先，城市電網密集，“農村電網幾乎不存在”，這就決定了深圳地區(qū)交叉補貼較少。
大量存在的交叉補貼，一直是輸配電價遲遲難以厘清的重要原因。全球大多數國家，工商業(yè)電價普遍低于居民電價。道理很簡單，工商業(yè)用戶電力負荷等級和集中度都較高，電力傳輸過程中損耗較少，供電成本較低;而居民用戶電壓等級最低，布局分散，尤其是一些農村用戶位置偏遠，接入電網需要單獨遠程架設線路，成本極高。
中國采用的辦法，是抬高工商業(yè)用戶電價，壓低居民電價，實質是工商業(yè)用戶對居民用電進行補貼。不僅如此，其他各種形式的交叉補貼也在國內大量存在，導致中國大部分地區(qū)的電力輸配成本無法厘清。
深圳的試點方案，正是對“究竟哪些資產可以算作是輸配電成本”進行了嚴格限制：僅包括電力行業(yè)管理部門認定符合規(guī)劃的包括線路、變電設備以及其他與輸配電業(yè)務相關的資產。
深圳試點方案，還將未經政府投資主管部門或國有資產管理部門審批、企業(yè)自行建設的輸配電資產、從電網企業(yè)分離出來的輔業(yè)、多經及三產資產，全部排除在輸配電固定資產之外。
確定輸配電價之后，深圳將按照國際通行的“準許收入”做法，確定電網盈利的新模式。改革之后，深圳電網的營業(yè)收入將與傳輸的電量無關，而與資產規(guī)模，運營效率以及社會通脹率有關。計算公式及各項參數確定之后，根據實際情況，每三年進行一次調整。
但是，鑒于深圳的特殊性，深圳電改試點的經驗也許不具備普遍意義。“深圳太特殊。”華北電力大學教授曾鳴認為，“相對而言，(深圳)輸配電成本的計算過程還是比較簡單，其他地區(qū)則要難很多，深圳的一些方式方法，可能不具有推廣意義。”
但曾鳴也指出，深圳電改的重要意義在于確定了電網準許收入的新模式。此后，在內蒙古等地的試點，以及未來在全國范圍內鋪開的電改，都將按照該模式進行。
深圳電改打開了輸配電價的黑箱。一位長期研究電改、不愿具名的專家表示，“盡管交叉補貼大量存在，但輸配電價總是能夠厘清的，不是能不能，而是想不想。只不過，深圳最容易。”
下一個試點：蒙西電網
今年1月15日，國家發(fā)改委官員對外表示，批復內蒙古西部電網啟動輸配電價改革試點。在此基礎上，2015年發(fā)改委將不斷積累經驗，完善政策，進一步擴大電改試點范圍，為全面推進輸配電價改革創(chuàng)造條件。
但蒙西電網亦具有特殊性。除了南方電網和國家電網，蒙西電網是唯一一家獨立的省級電網公司。
此次，蒙西電網之所以成為深圳電網之后下一個試點，地方政府的支持和電網公司本身的積極性是最重要因素之一。蒙西地區(qū)擁有大量火電和風電資源，但窩電嚴重，蒙西電網和地方政府都希望通過電改來改變這一窘境。
但蒙西亦有難題。首先，其與深圳電網不同，存在大量的交叉補貼。在測算輸配電價時，考慮的各種因素要多得多。尤其是作為中國可再生能源富集地，內蒙古電網建設要考慮新能源大量并網的問題。因此，其網架結構、配電網建設以及與國家電網的聯網，在匡算蒙西電網投資成本中必須要重點考慮的。
在2013年會議中，國家電網代表認為，蒙西電網將會有大量的電力資源輸往國家電網轄區(qū)，因此建議蒙西電網在2020年之前應該建設“四交四直”八條特高壓通道，此外還要使用特高壓交流技術，對蒙西電網的主網架進行升級。
但蒙西電網更傾向于維持現有的500KV網架結構，外送問題則愿采用直流特高壓解決。兩種方案，投資額相差近300億元。2013年底發(fā)布的蒙西電網中長期規(guī)劃顯示，至2020年，蒙西電網的主要任務將是加強和優(yōu)化500KV主網，但并未對外送通道事宜進行明確。直至今天，國家電網中長期規(guī)劃仍未出臺，蒙西電網和國家電網究竟以何種方案聯結，依然是未解之題。
多位專家呼吁，電網中長期規(guī)劃直接關系到電網資產規(guī)模的確定和未來成本的測算，對于制定輸配電價有關鍵意義，應該先提升到更重要的位置。
交叉補貼的復雜與資產規(guī)模的不確定，堪稱蒙西電網試點的兩大“硬骨頭”，今年需要蒙西電網集中精力解決。
一位接近此輪電改方案制定核心的業(yè)內人士表示，外界熱炒的售電側放開等電改步驟，可能需要更長時間才能出現。目前最可行的電改路徑是：分頭試點，搭建市場，并向全國推廣，待準許收入模式大范圍推廣后，售電側放開、經營性電價放開等問題將迎刃而解。
投資機會何在?
此輪電力體制改革，或將釋放出巨大的商業(yè)想象空間。電網歷來是能源信息集散的中心，售電側供給形勢如何，配電側該如何配置資源，需求側如何響應，對電力行業(yè)而言至關重要。
首先釋放出的商業(yè)空間，是在電網環(huán)節(jié)。目前已有電網的體制內員工選擇了辭職創(chuàng)業(yè)，為電力體制改革提前布局。
中國電網公司24小時內排除故障，僅僅是滿足了客戶的基本需求——有電可用。未來，電力和互聯網深度融合，可以滿足客戶更高層的需求，這其中包括能源服務和電力調配。
在歐美國家，電力、互聯網的深度結合，致使大量創(chuàng)業(yè)型的能源互聯網企業(yè)應運而生，滿足了客戶的各種不同需求。這必定在中國電改后得到復制。
對民用電力客戶而言，電力與互聯網的結合，可以幫助自己隨時了解電力供求信息，更精準有效地使用廉價能源。在美國，用戶通過智能手機，可以遠程調控家用電器，幫助業(yè)主節(jié)約成本。
此道理，也適用于工商用戶。電力互聯網，能夠幫助企業(yè)主清晰了解能源即時價格的變動。對于電力質量有著特殊要求的電力用戶，能源互聯網服務商能夠提供全套的能源管理解決方案。
此外，投資策略方面，民生證券電力設備及新能源研究員認為，電改最核心的問題是競價上網，也即是形成電價由市場決定的機制，在買方和賣方均引入競爭，形成多買多賣的市場格局，從而提高發(fā)電、供電以及用電效率，達到全社會經濟性;目前國內電價的決定權在發(fā)改委和能源局，要改變現有局面，目前主要方法是推進大用戶試點，逐步實現售電側放開，最終形成電價由市場決定的機制。而推進大用戶直購電試點，放開售電側，主要有三個受益方向:1)發(fā)電端;2)配電端;3)用電端。
國泰君安分析師認為，電力行業(yè)大格局已經有超過十年沒有發(fā)生過變化，整個行業(yè)萬億級別的銷售收入、資產以及數千億級別的利潤總額，一旦出現自上而下推動的格局改變，將足以造就大量受益主體及資本市場投資機會。
