2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“推進城市建設管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構(gòu)。”而政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，簡稱PPP)屬于特許經(jīng)營的范疇。隨后，國務院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部相繼發(fā)布關(guān)于PPP模式的眾多政策文件，安徽、浙江、四川、河南、江蘇等省份相繼出臺了地方性的PPP模式政策文件，財政部和部分地方政府設立了PPP中心，負責PPP項目的推進工作，社會資本對此產(chǎn)生了極大興趣，金融機構(gòu)也采取相應的支持措施，在全國范圍內(nèi)掀起PPP熱。
PPP模式的復雜性需要借用“外腦”
僅以以下兩個PPP模式的主要特點，即可知PPP模式的復雜性，這需要政府或社會資本借助“外腦”的力量，高效、保質(zhì)完成整個PPP模式的設計、建構(gòu)、全生命周期管理。
(一)PPP模式涉及眾多主體
根據(jù)2014年12月30日財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)所附《PPP項目合同指南(試行)》，PPP模式涉及眾多主體，具體如下：
1、政府。政府在PPP項目中，需要同時扮演以下兩種角色：作為公共事務的管理者，以及作為公共產(chǎn)品或服務的購買者(或者購買者的代理人)。
2、社會資本方。是指依法設立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)等。
3、融資方。PPP項目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機構(gòu)、多邊金融機構(gòu)(如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等)以及非銀行金融機構(gòu)(如信托公司)等。
4、承包商和分包商。在PPP項目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術(shù)成敗的關(guān)鍵因素，其技術(shù)水平、資歷、信譽以及財務能力在很大程度上會影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風險判斷，是項目能否獲得貸款的一個重要因素。
5、專業(yè)運營商(部分項目適用)。根據(jù)不同PPP項目運作方式的特點，項目公司有時會將項目部分的運營和維護事務交給專業(yè)運營商負責。
6、原料供應商(部分項目適用)。在一些PPP項目中，原料的及時、充足、穩(wěn)定供應對于項目的平穩(wěn)運營至關(guān)重要，因此原料供應商也是這類項目的重要參與方之一。
7、產(chǎn)品或服務購買方(部分項目適用)。在包含運營內(nèi)容的PPP項目中，由購買方與項目公司簽訂長期購銷合同以保證項目未來的穩(wěn)定收益。
8、保險公司。由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，在項目建設和運營期間面臨著諸多難以預料的各類風險，因此項目公司以及項目的承包商、分包商、供應商、運營商等通常均會就其面臨的各類風險向保險公司進行投保，以進一步分散和轉(zhuǎn)移風險。
(二)PPP模式涉及眾多運作方式
根據(jù)2014年11月29日財政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)，PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。各項運作方式的含義如下：
1、委托運營(Operations&Maintenance，簡稱O&M),是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。
2、管理合同(ManagementContract，簡稱MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運營-移交的過渡方式。合同期限一般不超過3年。
3、建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer，簡稱BOT),是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
4、建設-擁有-運營(Build-Own-Operate，簡稱BOO)，由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。
5、.轉(zhuǎn)讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer，簡稱TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
6、改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，簡稱ROT)，是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
多方專業(yè)機構(gòu)將介入PPP項目
(一)投資咨詢機構(gòu)將介入PPP項目
根據(jù)財政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，PPP項目要經(jīng)過定性和定量兩方面開展的物有所值評價工作和財政承受能力論證。
定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。
財政承受能力論證，是為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。
投資咨詢機構(gòu)將參與到社會資本對PPP項目的考察中來，為社會資本提供咨詢服務。
(二)專業(yè)律師事務所將介入PPP項目
根據(jù)《PPP項目合同指南(試行)》以及《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，PPP項目須搭建風險分配基本框架。要按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
同時，PPP項目中，涉及到龐大的合同體系并須設定相應的邊界條件，合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。
(三)招標代理機構(gòu)將介入PPP項目
根據(jù)2014年12月31日財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞?。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。
同時，為了深化政府采購制度改革，適應推進政府購買服務、推廣PPP模式等工作需要，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和有關(guān)法律法規(guī)，財政部制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，并于2014年12月31日印發(fā)。據(jù)此，競爭性磋商一詞，有了完整的程序性規(guī)定，而招標代理機構(gòu)，在PPP項目中，也將留下他們的身影。
(四)財務、稅務、技術(shù)等中介機構(gòu)將介入PPP項目
根據(jù)《PPP項目合同指南(試行)》等其他文件，PPP項目的付費機制包含使用者付費(UserCharge)、可行性缺口補助(ViabilityGapFunding)和政府付費(GovernmentPayment)三種，而針對每一種付費方式，均需要對收支予以衡量，尤其是在可行性缺口補助和政府付費方面，因可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。而政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費(AvailabilityPayment)、使用量付費(UsagePayment)和績效付費(PerformancePayment)。政府付費的依據(jù)主要是設施可用性、產(chǎn)品和服務使用量和質(zhì)量等要素。
同時，PPP項目會涉及到稅務、技術(shù)、評估、審計、保險代理等中介機構(gòu)的介入。
