1月1日起施行的“新環(huán)保法”備受矚目，這是1989年我國公布實施《中華人民共和國環(huán)保法》后的首次修訂，這一稱為“史上最嚴”環(huán)保法，體現(xiàn)出六大亮點：立法理念創(chuàng)新，技術手段加強;監(jiān)管模式轉型;監(jiān)管手段強硬;鼓勵公眾參與;法律責任嚴厲。

當前我國環(huán)保主要靠政府和部門的單打獨斗。為扭轉這一局面，新《環(huán)保法》中指出，各級政府對環(huán)境質量負責，企業(yè)承擔主體責任，公民進行環(huán)境違法舉報，社會組織依法參與，新聞媒體進行輿論監(jiān)督，體現(xiàn)了多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。

在新《環(huán)保法》體系下面，尤其是政府在地方環(huán)境治理中的權責應該如何界定?如何保證其實施?在實施中又面臨哪些困難?本期我們請到在日前舉行的新《環(huán)保法》與地方環(huán)境治理研討會上出席的幾位業(yè)界資深環(huán)保法人士，就新《環(huán)保法》中的地方政府權責與治理模式問題進行探討。

原《環(huán)保法》：更傾向于行政管理法

記者：您認為《環(huán)保法》修訂前存在哪些問題?

周珂：修訂前《環(huán)保法》的問題概括起來主要表現(xiàn)為3個問題：偏、軟、窄，并且這3個問題也互相關聯(lián)。

首先是偏。《環(huán)保法》修訂前缺乏約束政府環(huán)境行為的具體表述?！董h(huán)保法》主要關注并制止企業(yè)的污染行為，而只規(guī)定了政府的環(huán)境職權，并未規(guī)定政府的環(huán)境責任，這意味著地方政府對環(huán)境質量負責，沒有在法律層面上得到落實?？梢哉f，過去的《環(huán)保法》是一個企業(yè)環(huán)境責任和義務的本位法，是一部行政管理法。

其次是軟。政府處罰手段有限，處罰力度不夠，這導致出現(xiàn)違法成本低的現(xiàn)象。這個軟，也是由于之前的“偏”所導致。原《環(huán)保法》僅僅是一部行政管理法，而對于行政管理法的定位，在任何一個國家，都不可能賦予行政管理法很強的力量，因而行政管理手段也是有限的。

再次是窄。這主要表現(xiàn)為社會監(jiān)督機制不健全，在某些領域存在立法空白，監(jiān)管制度內容交叉重疊等。

申進忠：修訂前的《環(huán)保法》缺乏調整和約束政府環(huán)境行為的具體規(guī)定，沒有規(guī)定地方政府責任。新修訂的法律明確了政府的環(huán)保責任，提出地方各級政府對本地環(huán)境質量負責，對政府實行目標責任制和考核評價制度，考核結果向社會公開并授權環(huán)保部門對環(huán)境質量未達標地區(qū)進行區(qū)域限批。

強化政府環(huán)境責任是新《環(huán)保法》重中之重

記者：新《環(huán)保法》在修訂過程中是如何體現(xiàn)政府環(huán)境責任的?

周珂：在《環(huán)保法》修訂過程中，政府環(huán)境責任在不斷加強。強化政府責任是此次《環(huán)保法》修訂中最重要的地方。

由全國人大環(huán)資委主導形成的《環(huán)保法》一審稿，被普遍認為是修改力度比較差的一稿。然而，在這一稿中有8個地方小修小補，同時增加了一項內容，就是政府環(huán)境責任問題。

國際上的大趨勢是，環(huán)境保護一定要加強政府責任，像美國的環(huán)境保護法又叫國家環(huán)境政策法。何為政策法?政策法很大程度上意味著該法律要對政府行為進行管理和約束。

相較于原《環(huán)保法》涉及關于政府責任僅有一條原則性規(guī)定，在一審稿中，政府責任拓展為專門的一章，這一章規(guī)定上級政府機關對下級政府機關進行監(jiān)督，政府向同級人大定期匯報環(huán)保工作等等，這些都表明在環(huán)保法修訂之初，已經(jīng)意識到政府環(huán)境責任的重要性。

而這些內容要想落實也是非常不容易的。比如，定期向同級人大報告環(huán)保工作，在后來的條文修改中卻刪掉了。

2013年6月，全國人大法律委員會向十二屆全國人大常委會提交了《環(huán)保法》修訂二審稿。二審稿和一審稿相比，改動內容很多，首先把環(huán)境保護作為基本國策確定下來，同時也有國家責任的重要內容。此外，也確定了環(huán)境保護一些基本原則，如堅持保護優(yōu)先，預防為主、綜合治理，公民參與、誰污染誰負責等，并且建議把此番環(huán)保法修改變成修訂，因為修改是小修小補，修訂是大改，且確定重新修改日期等。

接下來是三審稿，三審稿最重要內容是規(guī)定國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，這項制度相較于國策性的規(guī)定、政府環(huán)境責任的一般規(guī)定要具體很多。

在四審稿中，進一步完善了相關制度，新增了很多內容，在新增內容中，有關于環(huán)境監(jiān)察機構法律地位的確定，這與政府環(huán)境權責是直接相關的，同時也是我國環(huán)境保護機制方面的一項創(chuàng)新規(guī)定。

實際上，除了四審稿外，在其他環(huán)節(jié)也有很多增加的內容，比如重大環(huán)境事件向人大匯報，政府綠色采購等等。據(jù)統(tǒng)計，在新《環(huán)保法》中修訂的70多條款中，有40多條款是和政府環(huán)境責任有關系。

劉湘：其實，在三審稿中出現(xiàn)的政府的環(huán)境考核評價制度，并非新鮮事物。2011年國務院公布的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中就明確提出將環(huán)境保護納入地方各級人民政府政績考核，并實行環(huán)境保護一票否決制。

環(huán)境考核評價制度作為一項管理制度早就在做，只是沒有上升到法律層面。之前的嘗試為此次走上立法層面打下了基礎。

落實政府環(huán)境責任仍處于“熱身”層面

記者：目前在落實新《環(huán)保法》中政府環(huán)境責任過程中，面臨哪些問題?

申進忠：新《環(huán)保法》給出了環(huán)境治理的框架，但實施的關鍵還是在地方。新《環(huán)保法》的規(guī)定中“地方政府的義務多、責任少”，從整個監(jiān)督機制來看，對地方政府有效的監(jiān)督和約束力度還不夠。而地方環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)管職責和法律責任加重，面臨更多的壓力。尤其是在面臨經(jīng)濟下行壓力時，大企業(yè)為地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻的同時也可能帶來污染，此時地方政府在環(huán)保問題上“責任少”就會對環(huán)保部門的履責形成極大壓力。在對地方環(huán)境治理方面的實踐考察中發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境監(jiān)察部門面臨來自企業(yè)、公眾和地方政府的多重壓力。

劉湘：新《環(huán)保法》中所提到的政府責任在執(zhí)行起來會非常艱難?，F(xiàn)在有些地方存在的問題在于，大企業(yè)不敢動，小企業(yè)關停，最終還留下環(huán)境被污染、老百姓健康受損的問題。如果找不到相應的污染企業(yè)，這些責任就應該由地方政府來承擔。

蘆建茹：結合北京地區(qū)的實踐，不難發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》施行以后，環(huán)保部門有了權力、有了手段，但同時也面臨更過挑戰(zhàn)。執(zhí)法成本高、技術要求高、人力不足等成為新環(huán)保法落實需要克服的問題。以北京市為例，環(huán)保部門的執(zhí)法權涵蓋320多項，全北京市環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法人員約為300~400人。與之形成對比的是，城管部門有370項左右的執(zhí)法權，但有8000多名執(zhí)法人員。當前北京市環(huán)保局的做法是將執(zhí)法權下放，但這樣基層環(huán)保部門所面臨的壓力也非常大。

申進忠：目標責任制和考核制中提出，由人大監(jiān)督各級政府并向人大報告。目前這對于地方政府有效的監(jiān)督約束，在社會公共層面上似乎有點弱。

《環(huán)保法》的修改涉及到央地關系、環(huán)保與發(fā)展的關系、公民與社會的關系等諸多因素，對于地方政府而言，或許更直接的是地方政府是否愿意付出代價，以及付出多大的代價來獲得環(huán)境發(fā)展。

真正去落實新《環(huán)保法》非常不容易。也許新《環(huán)保法》的“春天”還需要一段時間才來臨，現(xiàn)在仍處于熱身階段。