在山西這樣一個重污染產(chǎn)業(yè)集中的地方，應加快研究制定以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導向的環(huán)境管理政策，以環(huán)境質(zhì)量為基準，形成山西省重點行業(yè)的污染排放標準，或行業(yè)特別排放限值，實現(xiàn)從以管控污染物總量為主向以改善環(huán)境質(zhì)量為主的環(huán)境管理模式的轉(zhuǎn)變。
作為典型的資源型經(jīng)濟省份，結(jié)構(gòu)性的環(huán)境污染和生態(tài)破壞一直是山西實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的桎梏，“十三五”期間，山西結(jié)合全國產(chǎn)業(yè)地域分工，仍需發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力推進能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以煤炭為基礎的工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征將更加明顯。然而“高污染、高排放”的增長模式已經(jīng)給山西帶來沉重的環(huán)境壓力，結(jié)構(gòu)性污染問題嚴重影響著山西經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和速度，阻礙了山西省環(huán)境質(zhì)量改善的進程。
資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢，兩高行業(yè)仍將高速增長
在超過半個世紀的發(fā)展中，山西形成了粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，經(jīng)濟增長嚴重依賴于能源開發(fā)及其加工利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈畸形化發(fā)展。
特別是20世紀80年代，被國家確定為全國能源基地以來，山西省重點加快發(fā)展煤電能源、資源等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，煤炭、焦炭、冶金、電力等產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位。輕重工業(yè)比例由1985年的24.7∶75.3，變?yōu)?012年的5.6∶94.4，輕工業(yè)比重逐年降低，重工業(yè)逐步占據(jù)工業(yè)經(jīng)濟絕對主導地位(下圖)。而重工業(yè)中，資源類產(chǎn)業(yè)又占據(jù)絕對優(yōu)勢，2013年煤炭、焦炭、冶金和電力四大行業(yè)占工業(yè)總收入的78.3%。
嚴峻的資源和環(huán)境形勢令山西選擇了經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路，然而，作為資源型經(jīng)濟的典型代表，山西的轉(zhuǎn)型舉步維艱。
首先，資源型產(chǎn)業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)形成巨大的擠出效應。資源繁榮帶來大量溢價收入，使得經(jīng)濟活動更加依賴于資源開發(fā)，同時資源產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)專用性強，沉淀成本高，導致所在區(qū)域的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)育不良，由此形成了“資源擠壓技術(shù)、擠壓資本、擠壓管理”的特殊發(fā)展路徑，妨礙了工業(yè)化的正常推進，給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來很大的負面影響。
在資源型產(chǎn)業(yè)的擠壓下，山西業(yè)已成型的紡織、機械、輕工、制藥等行業(yè)長期處于貧血和失氧的窘境，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、水平低，僅相當于全國水平的1%左右，缺乏競爭力，對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響有限。產(chǎn)業(yè)單一化問題十分突出。
其次，“以煤為基”的產(chǎn)業(yè)鏈條延伸有限。長期以來，山西省煤炭工業(yè)仍以初級產(chǎn)品加工見長，雖然已在積極引導煤炭企業(yè)向非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展，煤電鋁、煤化工取得了一定進展，但是主體新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，主要圍繞“煤-電-建材，煤-焦-化工”等，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸的廣度和深度不夠。煤炭巨大的經(jīng)濟價值不僅沒有得到充分利用，反而給環(huán)境造成了較大壓力。
再次，全國產(chǎn)業(yè)地域分工格局難以改變。自建國以來，山西省被定位為國家的能源基地，“十二五”期間，山西將在晉北、晉中、晉東建設三大煤電基地，變輸煤為輸電。同時，隨著東部地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，山西已成為高污染、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)移的集中區(qū)。
隨著我國逐步邁入中速發(fā)展通道的新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大，這將促進我國原有的發(fā)展動力面臨深度調(diào)整，依賴煤炭消費增長的經(jīng)濟發(fā)展模式將發(fā)生轉(zhuǎn)變。而隨著煤炭需求的下降，山西省將被迫加快相關(guān)煤炭加工、利用、轉(zhuǎn)化等產(chǎn)業(yè)鏈延伸，這又可能大大增加山西省面臨的環(huán)境壓力。“兩高一資”的發(fā)展方式將是建設“美麗山西”的最大挑戰(zhàn)。
結(jié)構(gòu)性污染將持續(xù)加重，現(xiàn)有的環(huán)境管理模式難以為繼
在山西，資源型經(jīng)濟引發(fā)了嚴重的環(huán)境問題——
資源環(huán)境超載嚴重。粗放的發(fā)展方式和落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導致環(huán)境污染嚴重。部分地區(qū)資源環(huán)境超載嚴重，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境約束仍在加大。據(jù)測算，全省近70%的城區(qū)環(huán)境容量超載或嚴重超載;近45%的河流斷面水質(zhì)受到污染(Ⅴ類)或嚴重污染(劣于Ⅴ類);僅有的環(huán)境容量大多分布在地形復雜的山區(qū)，在利用上受到極大限制。有限的環(huán)境容量已承載不了山西省粗放的發(fā)展方式，經(jīng)濟發(fā)展面臨環(huán)境容量的嚴重制約。“十三五”期間，全省煤炭消費總量仍將居高不下，清潔能源的替代利用率仍然很低。加快發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾十分突出。
環(huán)境質(zhì)量改善任務艱巨。2013年，山西省11個重點城市中只有3個城市大氣環(huán)境質(zhì)量達二級標準，PM2.5日均值達標率不足60%;地表水32%斷面水質(zhì)為劣V類;地下水開發(fā)總體上處于超采狀態(tài)。山西省仍屬于全國水體質(zhì)量、空氣質(zhì)量較差的省份之一。同時，在全省因采煤造成的近5000余平方千米的采空區(qū)，產(chǎn)生矸石山1543座，累計堆存量11.4億。經(jīng)測算，“十三五”期間，采煤塌陷每年將新增面積330平方千米，化工產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展帶來的環(huán)境風險防控壓力加大。
污染防治水平低下。污染防治的科學性、系統(tǒng)性不夠，缺乏基礎性研究。比如，面對復合性大氣污染，由于對控制因子、排放源、化學轉(zhuǎn)換等污染物形成機理研究不夠，致使協(xié)同治理的針對性不強、措施不多，仍停留在“減排、停排、限產(chǎn)、限排”的層面。污染防治設施運行效率不高，環(huán)保生產(chǎn)、服務的市場化、專業(yè)化水平滯后?；鶎踊A建設水平不高，基層環(huán)境執(zhí)法人員不足、隊伍不精、裝備不強的問題仍較為突出。
要解決上述問題，我們認為，山西現(xiàn)有的環(huán)境管理模式必須轉(zhuǎn)型，原因是——
資源型產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展與環(huán)境管理方式不同步。近年來，山西省從省情特征和嚴峻的環(huán)境形勢出發(fā)，關(guān)停、淘汰了大批土小企業(yè)，促使工業(yè)企業(yè)加速改造環(huán)保不達標的工藝。目前山西主導產(chǎn)業(yè)煤炭、火電、水泥等行業(yè)的污染治理水平，已經(jīng)達到或超過國家先進水平。但這些產(chǎn)業(yè)仍然是造成山西主要污染物排放量居高不下的主要因素，也是環(huán)境質(zhì)量改善的主要障礙，急需創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性環(huán)境污染治理途徑。
總量減排與環(huán)境改善效果不匹配。“十一五”以來，山西省大力實施總量減排措施，對環(huán)境質(zhì)量的改善發(fā)揮了積極作用，但減排效果與環(huán)境質(zhì)量的改善不成正比，總量控制與污染減排的成效在環(huán)境質(zhì)量的改善方面體現(xiàn)并不明顯。究其原因，主要是現(xiàn)有的總量控制管理目標未能根據(jù)區(qū)域環(huán)境功能分區(qū)、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標等確定，造成“十二五”以來，完全達到環(huán)境質(zhì)量目標的總量減排任務未能有效實施。對此，在開展總量控制管理時，應重點考慮當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的改善情況，構(gòu)建與環(huán)境質(zhì)量改善相匹配的污染物總量控制機制。
環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)與群眾感受不一致。“十一五”以來，山西已初步建立了覆蓋全省的大氣、水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，但是由于現(xiàn)有監(jiān)測位點少、布局不合理、代表性和覆蓋面不足，一些地區(qū)傾向于獲得更好的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，監(jiān)測項目范圍不能滿足重點區(qū)域人體健康影響暴露評價的需要，現(xiàn)有的環(huán)境評價所采用的濃度值、類別達標率等指標與群眾主觀直接感受方式存在差異，致使監(jiān)測結(jié)果難以反映人民群眾所處環(huán)境狀況和質(zhì)量，難以及時有效地向公眾傳達環(huán)境質(zhì)量信息，形成“群眾深受污染之害，而監(jiān)測數(shù)據(jù)自說自話”的怪現(xiàn)狀，出現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)與群眾感受“兩張皮”。探索和群眾認知相互對應的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測手段和表達方式已經(jīng)成為當務之急。
環(huán)境信息化水平與環(huán)境管理精細化需求不相適應。為了進一步防控污染，準確掌握污染源分布，城市、河流污染情況，企業(yè)污染設施運行情況，快速響應環(huán)境問題的管理模式勢在必行。然而，由于缺乏統(tǒng)一的信息化建設規(guī)劃和頂層設計，盡管環(huán)保部門已經(jīng)建成了環(huán)境監(jiān)測、應急管理、污染源監(jiān)控等一系列應用系統(tǒng)，也積累了大量的環(huán)境信息資源，但這些系統(tǒng)的互聯(lián)互通性差，信息資源交換難，造成大量的“應用孤島”、“數(shù)據(jù)孤島”，使得環(huán)保部門難以“及時、準確、全面”地獲取各種環(huán)境信息，實現(xiàn)“看得見、反應快、抓得準、管得住”的環(huán)境監(jiān)管目的，無法滿足新時期環(huán)境管理與科學決策支撐的業(yè)務需要。
“十三五”環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，要從三方面探索環(huán)境保護新路徑
山西所處的工業(yè)化階段及其要素稟賦決定了偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將長期存在，山西不可能拋開現(xiàn)有的能源、材料優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎。因此，“十三五”期間，山西省基于資源型經(jīng)濟發(fā)展慣性的結(jié)構(gòu)性環(huán)境污染仍將加劇，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾將進一步激化。現(xiàn)有的環(huán)境管理手段已經(jīng)難以應對環(huán)境污染的嚴峻挑戰(zhàn)，應從三個方面探索環(huán)境保護新路徑：
1、以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導向，加快環(huán)境管理轉(zhuǎn)型。
在山西這樣一個重污染產(chǎn)業(yè)集中的地方，應加快研究制定以環(huán)境質(zhì)量改善為目標導向的環(huán)境管理政策，以環(huán)境質(zhì)量為基準，形成山西省重點行業(yè)的污染排放標準，或行業(yè)特別排放限值，實現(xiàn)從以管控污染物總量為主向以改善環(huán)境質(zhì)量為主的環(huán)境管理模式的轉(zhuǎn)變。
一是加快制定符合山西省實際的環(huán)境質(zhì)量目標。確立環(huán)境質(zhì)量改善管理的目標指標體系，作為全局性環(huán)境質(zhì)量約束指標，加強指導和銜接，把環(huán)境質(zhì)量改善的目標和任務落實到各市、縣、污染企業(yè)和單位。將環(huán)境質(zhì)量改善、維持基本安全的環(huán)境質(zhì)量，作為各市、縣政府必須提供的公共服務，把環(huán)境質(zhì)量不降級、環(huán)境服務功能不退化，作為發(fā)展的底線和最基本要求，實現(xiàn)剛性約束。
二是加快制定適宜山西省的重點污染行業(yè)排放標準。污染物排放標準是環(huán)境保護各項工作的基礎，應對高能耗、高消耗、重污染的行業(yè)實行嚴于國家的污染物排放標準，甚至是行業(yè)特別排放限值，以環(huán)境標準倒逼提升高污染產(chǎn)業(yè)的技術(shù)裝備水平、管理水平和減排水平，最大限度地減少污染物排放，滿足環(huán)境容量限制要求。
當前，山西省已經(jīng)開展了這方面的實踐，2014年8月，為實現(xiàn)山西省火電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，山西省政府下達規(guī)范性文件，要求火電實施超低排放，使燃煤機組達到燃氣的排放要求，在此狀況下，火電行業(yè)基本可以實現(xiàn)增加裝機容量而不增加新的污染物排放。“十三五”期間，應結(jié)合火電行業(yè)經(jīng)驗，分階段、分步驟地逐步提高重點污染行業(yè)排放標準，對于快速擴張的行業(yè)，實施超低排放標準，并加快推進主要污染行業(yè)超低排放標準的制定工作，使其逐漸走上法制化軌道，提升標準的權(quán)威性。
三是建立全面的環(huán)境質(zhì)量管理的工作體系。完善排污許可和環(huán)境影響評價制度，通過排污許可和環(huán)評銜接排放標準與質(zhì)量改善要求，對發(fā)展勢頭猛或正處于上升周期或與環(huán)境質(zhì)量密切關(guān)聯(lián)的電力、水泥、有色金屬、化工等行業(yè)，根據(jù)產(chǎn)能、產(chǎn)量宏觀調(diào)控需求，選擇適合的行業(yè)特征因子，嚴格實施行業(yè)性總量控制和地方排放標準。
建立以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的政府政績評價考核機制，提高生態(tài)、環(huán)境保護考核在地方政府政績考核中的權(quán)重，將表征綠色發(fā)展的有關(guān)關(guān)鍵指標納入各級黨政領導政績考核體系中。重視“綠色政績”考核結(jié)果的運用，體現(xiàn)用人導向。研究制定主要領導干部任中、離任環(huán)境審計與生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。
2、推進新環(huán)保法實施，促進環(huán)境保護法制化管理。
目前所處的發(fā)展階段使得山西想做好環(huán)境保護工作，必須長期保持執(zhí)法的高壓態(tài)勢，尤其是面對山西主要污染行業(yè)排放標準逐步嚴格的背景，依法治污的重要性尤為突出。應以新修訂的環(huán)保法實施為契機，加快推進相關(guān)配套政策措施的落地，充分發(fā)揮新環(huán)保法促進減排治污的效用。
一是建立完善執(zhí)法管理體系，做到執(zhí)法必嚴。“十三五”初期，應根據(jù)新環(huán)保法的實施進程，逐步制定山西省環(huán)境保護法實施細則，理順司法、公安、環(huán)保部門在環(huán)境違法案件中的職責。針對環(huán)境違法，盡快研究制定按日計罰、查封扣押等新措施的執(zhí)法規(guī)范，制定本省嚴格的罰款標準和處罰要求，解決“違法成本低、守法成本高”頑疾。
加強取證、鑒定、執(zhí)法能力建設，提高環(huán)境司法鑒定權(quán)威，探索環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接模式，確保新環(huán)保法不折不扣地執(zhí)行。逐步利用細化的法規(guī)條令替代行政命令，進一步明確政府在環(huán)境保護中的職能，明確國有企業(yè)環(huán)境違法行為的領導個人法律責任，營造國有企業(yè)和私有企業(yè)公平的環(huán)保競爭平臺、大型企業(yè)和小型企業(yè)履行同樣環(huán)保義務的公平守法環(huán)境。
二是不斷提高環(huán)境執(zhí)法能力和水平，做到違法必究。加強基層環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)建設和隊伍建設，加強環(huán)境執(zhí)法行為的制度化、規(guī)范化和程序化建設，建立和完善環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證制度、重大行政處罰案件集體審議制度等，保障環(huán)境行政執(zhí)法的質(zhì)量和有效性。
充分發(fā)揮公眾參與、輿論監(jiān)督在環(huán)境執(zhí)法中的作用，加強對各類環(huán)境違法行為的全方位打擊。強化部門執(zhí)法聯(lián)動機制，全面執(zhí)法，進一步發(fā)揮環(huán)保部門實施統(tǒng)一監(jiān)管的職能，積極支持其他有關(guān)部門依法行使環(huán)境管理權(quán)，建立和完善綜合執(zhí)法聯(lián)動機制。
三是構(gòu)建全社會生態(tài)環(huán)保誠信體系，降低環(huán)境保護管理成本。環(huán)保誠信缺失致使山西省環(huán)境監(jiān)管任務負荷持續(xù)加重，并使得環(huán)保執(zhí)法效果大打折扣。構(gòu)建以企業(yè)誠信為重心的環(huán)保誠信系統(tǒng)，并逐步深化政府與個人行為的環(huán)保誠信，是山西走向生態(tài)文明的必選之路。
應全面推行嚴格的企業(yè)環(huán)保信用制度，將企業(yè)超標排放、偷排、漏排、環(huán)保設施運行狀況、人為環(huán)境事故等，全部納入企業(yè)信用記錄。適時啟動政府環(huán)保誠信體系構(gòu)建工作，將政府年度環(huán)保目標完成情況、環(huán)保規(guī)劃完成情況、公益環(huán)保設施運行狀況、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)的準確程度、環(huán)境事故公布處理狀況等，納入各級政府環(huán)保誠信評價范圍。對于環(huán)保信用水平低下的行政區(qū)域，要減少環(huán)保專項資金支持力度、嚴格項目審批。同時，建立環(huán)保咨詢機構(gòu)、從業(yè)人員的環(huán)保誠信監(jiān)督體系，對喪失誠信的機構(gòu)和個人要嚴格處置。
3、夯實環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的技術(shù)儲備，積極推廣科技環(huán)保戰(zhàn)略。
科技是環(huán)境管理方式革新的主要載體，面對工業(yè)減排漸入瓶頸、環(huán)境管理日益精細化的形勢，發(fā)揮科學技術(shù)在環(huán)境執(zhí)法、污染減排、環(huán)境管理方面的支撐作用，是整體提升環(huán)保工作水平的重要途徑。
一是加強環(huán)境保護基礎研究。結(jié)合山西省實際，重點圍繞大氣、水、土壤等環(huán)境問題，開展基礎性、前瞻性研究，增強對未來新問題的預測推演和預案籌備。開展循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境容量與生態(tài)環(huán)境承載力、生態(tài)經(jīng)濟布局優(yōu)化、資源環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略理論和應用方法研究。開展主要污染物以及特征污染物的環(huán)境容量研究，有效配置環(huán)境容量資源。研究適合山西實際情況的農(nóng)村和礦山生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)，針對本省土壤污染的典型污染物開展土壤修復技術(shù)研究與示范。
二是提升環(huán)境管理智能化、信息化水平。以法制環(huán)保的需求為導向完善監(jiān)測信息網(wǎng)絡，提升執(zhí)法取證的自動化和精準水平。以杜絕執(zhí)法行為的隨意性為目的，建設具有監(jiān)測與處罰信息披露、社會化監(jiān)督、開放查詢等多種功能的執(zhí)法信息平臺。全面整合現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管軟硬件能力，以支撐環(huán)境管理方式為導向構(gòu)建全天候?qū)崟r監(jiān)控網(wǎng)絡。
創(chuàng)新環(huán)保管理機制，實現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法、總量控制、環(huán)評審批、環(huán)境監(jiān)理、排污收費、排污權(quán)交易監(jiān)管等業(yè)務功能一體化管理。積極鼓勵云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在環(huán)保領域的應用，實施現(xiàn)有平臺數(shù)據(jù)融合，提升環(huán)境經(jīng)濟預測和決策水平。大力發(fā)展環(huán)境信息與個人終端的聯(lián)網(wǎng)，以科技手段拓展公眾參與途徑。
三是完善環(huán)?？萍嫉奈镔|(zhì)支撐。把環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為適應環(huán)保標準提升、嚴格環(huán)保執(zhí)法的重要支撐，把培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升全省經(jīng)濟循環(huán)化水平的重要途徑，加快環(huán)保服務業(yè)市場化進程，落實政府環(huán)保產(chǎn)業(yè)推進扶持政策。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，既要注重發(fā)揮省內(nèi)大型國有企業(yè)集團的優(yōu)勢，又要重視對省內(nèi)外知名環(huán)保企業(yè)的引進，培育山西省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)育的良好環(huán)境。
總之，圍繞山西省結(jié)構(gòu)性污染的核心環(huán)境問題，“十三五”期間，山西應抓住國家生態(tài)文明戰(zhàn)略以及山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)建設的歷史性機遇，以新環(huán)保法的實施為契機，以夯實環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的技術(shù)儲備為保障，全面構(gòu)建“以環(huán)境質(zhì)量目標為導向”的新型環(huán)境管理模式，促進山西省“黑色經(jīng)濟”的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。
