2010年以來，隨著地方政府債務規(guī)模不斷擴大和國家加大對地方融資平臺公司清理整頓力度，在基礎設施和公共服務領域通過PPP模式引入社會資本得到各界的高度重視。特別是去年國務院頒發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），要求徹底剝離融資平臺公司的政府融資職能之后，社會各界對于PPP的關注與討論更是呈白熱化的狀態(tài)。

       多位業(yè)內專家向中國經濟導報記者表示，2015年，隨著金融機構的全面對接和試點項目的示范效應，PPP將進入深化發(fā)展的下一階段。

 

        初步動員已經完成深化學習還需繼續(xù)

 

       “忙！”幾乎所有的PPP業(yè)內專家在形容自己2014年的工作狀態(tài)時，都是這個字。各部委忙著起草文件、發(fā)布政策。律師、咨詢機構、大學教授忙著向中央部委建言獻策，同時向各地方政府解讀政策、進行PPP培訓。而各地方政府忙著學習和推出PPP試點項目。

       “讓全社會了解PPP，讓社會資本明白政府的態(tài)度，大量文件的出臺形成了強大的政策導向，吸引各路人馬殺向PPP。可以說初步動員的工作已經完成，PPP的基本概念、政策背景對于地方政府或者社會資本，幾乎是無人不曉。”濟邦咨詢董事總經理張燎對中國經濟導報記者說。

       “但是，大多的PPP項目建設屬于地方事權，從中央部委幾個文件政策的推出到具體工作有序、順利地進行還有很長的距離。由于PPP項目的復雜性和專業(yè)性，隨著項目工作的推進，還是暴露出了地方官員對于PPP認知和操作能力不能滿足現實需要的問題。”張燎建議道，“針對當前各級政府部門自身對PPP運作相關知識和經驗缺乏的問題，應當有組織、有計劃地開展專門的PPP培訓，增進政府部門特別是經辦人員對PPP的認識和了解，提高政府部門實施PPP項目和實施有效監(jiān)管的能力。”

        國家發(fā)展改革委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平還建議道，各地方應當建立PPP部門聯(lián)席會議制度。建議會議由地方發(fā)展改革部門和財政部門牽頭，住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點研究解決三類問題：一是有關PPP法律法規(guī)實施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調問題；二是重大PPP項目的投資、價格、稅收和土地等支持性政策；三是重大PPP項目建設和運營中的突出問題。“我國近30年的PPP實踐中，大量的外企、國企、民企已經參與進來了，各方權利義務邊界清晰，收益模式明了的項目已經得到了實施。剩下的，多是需要大量投入和設計，方可成形的項目了。”吳亞平指出。

 

       融資成為下階段主要任務

 

       “隨著PPP各項目采購程序的逐漸完成，政府與社會資本完成簽約的越來越多。下一步，尋求融資支持將成為PPP工作的重點之一。”張燎說。大岳咨詢總經理金永祥也告訴中國經濟導報記者，“2014年PPP熱是虛火，一是在中心城市熱度非常一般，二是民營企業(yè)一直疑心重重，致使金融機構對于PPP沒有太大反應。到年末，金融機構終于感覺到‘狼來了’，對于PPP態(tài)度急速升溫，具有指標意義的是請我們講PPP的金融機構排了隊。慢慢的，金融機構開始了解PPP內在的結構設計和風險管控措施，從而改變自身的風控文化。”“我認為這個過程會持續(xù)到2015年的下半年，金融機構對PPP的認識才會到位準確。”張燎說。

      “很多基礎設施建設的PPP項目動輒幾億甚至幾十億，上百億，往往一個大的PPP項目需要要幾個銀行財團聯(lián)合投資，才有可能完成融資責任和融資過程。”中國國際工程咨詢公司研究中心處長、教授級高級工程師徐成彬說，“而金融機構也需要資金出口。以往銀行表外業(yè)務多以明股實債的形式投向了平臺公司，隨著平臺公司政府融資功能的關停，平臺公司失去了對表外資金的吸引力，但表外資金數額巨大，PPP項目就成為最具潛力的資金輸出口。”

       PPP融資不同于以往抵押融資、擔保融資，項目融資主要依賴項目自身未來現金流量及形成的資產，而不是依賴項目的投資者或發(fā)起人的資信及項目自身以外的資產來安排融資。建設運營PPP項目的項目公司通常為一家有限責任公司，僅負有限追索責任。如果項目失敗了，母公司不承擔賠償責任。“雖然將項目風險轉嫁給了銀行，但銀行可以相應提高貸款利率。并且，如果銀行選擇正確，得到的是長達二三十年穩(wěn)定的收益。”徐成彬說。張燎表示，PPP模式應用給商業(yè)銀行基建融資業(yè)務帶來的最大變化之一是客戶對象和關注重點的改變。從瞄準政府客戶到主攻PPP項目投資人/社會資本及其設立的項目公司；從注重政府財力和信用考察，到更加關注PPP項目基礎交易的質量和財務可行性。銀行需要習慣于和更廣泛運用依靠項目自身現金流及項目資產權益保障的有限追索項目融資，提供長期限債務融資。需在傳統(tǒng)擔保方式之外，嘗試主要靠收費權、合同收益權、保險權益轉讓及直接介入等綜合增信擔保措施。

       對于其他金融機構如何對接PPP項目，張燎也有自己的思考。第一關于券商，他認為，金融機構中，券商在PPP介入深度不太可能超過銀行、私募基金和信托，其發(fā)力點主要在地方政府債、項目收益?zhèn)?、ABS等固收類產品，資管計劃及PPP項目并購財顧業(yè)務上尋找機會。

       第二關于信托，信托在PPP業(yè)務中其實處于非常尷尬位置，既不如銀行貸款成本低成為PPP項目債務融資主渠道，又不像真正的基礎設施基金能提供PPP項目股權資本，甚至比不上券商可以承銷發(fā)行項目收益?zhèn)?。但信托可以在兩方面對接PPP業(yè)務，一方面是做PPP項目過橋性融資，以名股實債、高息債或夾層融資形式介入，對應風險較高的PPP建設期；另一方面是發(fā)起和管理信托計劃，作為基礎設施基金的優(yōu)先級投資人。

       第三關于保險，保險資金“安（全）、大（額）、長（久期）”的特點，本應是基礎設施最佳資金來源之一，但囿于現行監(jiān)管政策和交易結構特點，參與PPP業(yè)務的對接點有：資產端，專項債權計劃可以為大型PPP項目解決部分債務融資并且通過保險資管公司等工具，險資成為PPP基金的優(yōu)先級LP（有限合伙人）是很有前景的資產配置方向。負債端，保險公司開發(fā)信用險種，為某些政府付費PPP項目的履約風險承保，可增加PPP項目結構設計的靈活性。

 

      試點項目發(fā)揮示范作用

 

       財政部于去年12月，公布了30個政府和社會資本合作模式(PPP)示范項目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及多個領域。財政部表示，PPP示范項目實施是推廣運用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。對于這些項目的進展，金永祥表示，這些項目都在推進當中，近兩個月內還無法簽約，仍需要做大量前期準備工作。

       安徽池州市污水處理及市政排水設施政府購買服務項目是目前這30個項目中首例簽約的，于今年1月1日開始建設。該項目創(chuàng)新的一點是“廠網一體”市場化運營。池州項目是按照“以市帶縣”方式，將市區(qū)及各縣區(qū)項目整體打捆，包括污水處理廠、市政排水管網、泵站等，通過“廠網一體”實現排水管理行政權力歸集和運營主體合一。該項目總投資7.12億元，將池州市目前兩座污水處理廠污水、雨水750公里排水管網、7座污水泵站打包作為一個整體，授予項目投資公司特許經營權。

       并且，不同于其他的PPP項目，池州項目中采取中標單位持股80%，池州自來水公司持股20%的形式，組成混合所有制公司，來實現社會資本和政府補貼的有效結合。“這樣的作法，既充分體現了社會資本與政府的合作，也調動了社會資本與政府的積極性，堪稱該項目的一大亮點。”作為該項目的財務咨詢方的金永祥分析道。據了解，在池州項目出臺之后，社會資本對其格外青睞，不少金融機構爭相對其貸款。而目前，經過了兩個多月的運轉，據金永祥的介紹，該項目正在按照合同進行，移交已基本完畢。“現在池州每天都有幾波人前來交流、學習，令接待人員壓力倍增。當從另一個方面講，池州項目也起到了示范的作用。隨后遼寧大連、安徽銅陵也是按照池州模式進行操作的。”

       另據中國經濟導報記者了解，我國首個集河道治理PPP、競爭性磋商、海綿城市改造于一體的項目——南寧“海綿城市”試點項目——竹排江上游植物園段（那考河）PPP項目采購工作在今年2月正式完成，成為廣西首個簽約的PPP項目。據介紹，該PPP項目由南寧市政府授權南寧市城市內河管理處采用競爭性磋商方式采購，北京城市排水集團有限責任公司中標。按照工作計劃，投資人中標后30天內在南寧組建項目公司，隨即開展項目建設各項前期準備工作，力爭在2015年3月30日前開工建設。

       海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。該項目引入北排集團作為社會投資人與政府方合作10年，由社會資本承擔大部分的風險，政府以按效付費的方式，通過績效考核逐年支付服務費，減輕了政府的風險和負債。“本項目的成功采購，為南寧市其他內河的綜合整治從建設理念到融投資、運營、管理、移交等工作提供了經驗借鑒，對南寧市實施“中國水城”建設，打造水生態(tài)文明城市和“海綿城市”具有重大意義，并產生深遠的影響。”作為南寧市政府項目交易顧問的張燎說道。

 

       鏈接

 

      PPP項目運作過程

 

       1、政府主管部門（投資主管部門、行業(yè)主管部門或專門的PPP推進機構）根據經濟社會發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項目，并授權有關機構（如投融資平臺公司、國有企事業(yè)單位）作為項目發(fā)起人。

       2、授權機構組織項目可行性研究，確定項目目標和產出、服務范圍、需求量、建設規(guī)模、建設內容、建設標準、選址等內容。完成項目可研報告報批手續(xù)。

       3、根據項目可研報告及其批復結果，聘請專業(yè)化的咨詢機構研究制定PPP實施方案，包括：PPP方式、投融資政策、招標方案、社會投資者的準入條件（資產規(guī)模、專業(yè)資質、專業(yè)人員資質、經營業(yè)績、相關項目經驗等），盈利模式、價格形成機制、監(jiān)督評價、資產移交辦法等。

       4、組織實施項目法人招標（公開招標、邀請招標或競爭性談判、競爭性磋商），主要工作包括編制招標文件，確定協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經營協(xié)議、服務購買協(xié)議、租賃協(xié)議）主要條款，制定評標條件和標準，面向社會招標，擇優(yōu)選定中標者，商務、技術談判，簽署相關協(xié)議。

       5、中標企業(yè)（與政府授權機構）組建項目公司，組織編制項目初步設計和概算以及施工圖設計，完成項目開工前其他各項審批手續(xù)。

       6、項目公司具體負責項目的融資和建設管理等工作。項目建成后，項目公司承擔運營和維護工作。