商業(yè)銀行參與PPP，大勢(shì)所趨

PPP(Public-private-Partnership)，即公私合作模式，公共部門和社會(huì)資本合作，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，共同提供公共產(chǎn)品。盡管目前PPP模式仍處于試點(diǎn)推廣階段，但是，總體上看，PPP模式取代地方融資平臺(tái)，已經(jīng)是大勢(shì)所趨，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還債務(wù)余額約為10.89萬(wàn)億，其中融資平臺(tái)債務(wù)占比約為40%，加上或有負(fù)債，地方性債務(wù)余額將達(dá)到18萬(wàn)億。在地方債務(wù)高企、發(fā)債受限的情況下，PPP模式成為未來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。

為進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展和運(yùn)營(yíng)，發(fā)改委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告，財(cái)政部公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》，同時(shí)發(fā)布PPP項(xiàng)目合同指南(試行)。

《通知》中明確指出了政府作為監(jiān)督者和利潤(rùn)調(diào)節(jié)者的角色，既要合理宅股社會(huì)資本的回報(bào)率，同時(shí)也要兼顧政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和公共項(xiàng)目的社會(huì)公益性?！掇k法》出臺(tái)也將進(jìn)一步規(guī)范PPP的運(yùn)作與管理。

這一模式的出現(xiàn)進(jìn)為社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)造了條件。隨著地方融資平臺(tái)的受限，商業(yè)銀行信貸將瞄準(zhǔn)PPP市場(chǎng)，為其提供融資服務(wù)。同時(shí)擁有金控集團(tuán)北京的中信、平安等銀行還將搭建PPP金融服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮自身集團(tuán)優(yōu)勢(shì)。

一、PPPP的內(nèi)涵與外延

1、概念

PPP(Public-private-Partnership),即公司合作模式，20世紀(jì)80年代起源于英國(guó)，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。模式特點(diǎn)是政府和社會(huì)資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府賦予私人部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，私人部門通過(guò)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和收益權(quán)獲取利潤(rùn)，之后政府回收項(xiàng)目。這種模式的主要初衷是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)當(dāng)中的融資難和運(yùn)營(yíng)效率差的問(wèn)題，同時(shí)也拓寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，活躍社會(huì)資本。當(dāng)前，我國(guó)地方政府存量債務(wù)高企，很難繼續(xù)滿足民眾不斷增長(zhǎng)的對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。政府部門與社會(huì)資本合作參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將是未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的主要方式，這也對(duì)于緩解地方政府債務(wù)壓力有較大作用。

代表性PPP定義

歐盟委員會(huì)：包含兩層含義：第一層是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人部門之間的各種合作關(guān)系;第二層是為滿足公共產(chǎn)品的需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。

世界銀行：世界銀行使用術(shù)語(yǔ)PSP(privatesectorparticipation,公私合作)泛指私人部門與公共部門各種程度的合作關(guān)系，其含義與廣義的PPP一致。

加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)：PPP是建立在公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好的滿足公共需求。

美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)：PPP結(jié)合私人部門和公共部門的特點(diǎn)，利用私人資源提供公共產(chǎn)品。

英國(guó)PFI：PFI(privatefinanceinitiative，私人融資活動(dòng))，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供。

財(cái)政部：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

資料來(lái)源：《PPP的定義和分類研究》，中信建投證券研究發(fā)展部

2、分類

PPP分廣義和狹義。狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，雙方共同參與公共基礎(chǔ)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。廣義的PPP分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類。

外包類下，私人部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程建設(shè)，較少舍棄后期的運(yùn)營(yíng)和管理，整個(gè)過(guò)程以政府為主導(dǎo)，私人部門積極性較低，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低，主要收益來(lái)自政府付費(fèi);

特許經(jīng)營(yíng)類下，政府賦予私人部門一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由私人部門負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，政府起到監(jiān)督和利潤(rùn)分配的角色，私人部門收益來(lái)自項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收費(fèi)和政府補(bǔ)償，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，項(xiàng)目移交給政府，該模式下，政府和私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，私人部門積極性更高，典型的模式為BOT模式;

私有化類是指私人部門在政府監(jiān)督下，進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目最終歸私人部門所有，雙方的合作也是長(zhǎng)期的，該項(xiàng)目下，私人部門承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。

3、PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

PPP模式下，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，私人部門負(fù)責(zé)全程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。主要優(yōu)點(diǎn)有：

首先，政府部門和私人部門的合作，有利于發(fā)揮私人部門的管理優(yōu)勢(shì)，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率，對(duì)于政府而言，則有利于減輕政府在基建投資中的債務(wù)壓力;

其次，政府與私人部門共同參與，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府通過(guò)利息貼現(xiàn)、補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制保證私人部門的收益，提高私人部門參與的積極性，促進(jìn)投資主體的多樣化;

最后，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境表明，房地產(chǎn)投資增幅下滑至12.5%，基建投資增速上升，“一路一帶”、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等帶來(lái)大量的基建。

投資機(jī)會(huì)，基建投資將成為未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，在政府債?wù)高企的情況先，社會(huì)資本的參與將有效減輕地方政府壓力，同時(shí)也將拓寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，有利于活躍民間資本，有利于實(shí)現(xiàn)公私雙贏。

由于PPP模式本身的特點(diǎn)，也具有一定的缺陷，主要有：首先，如何處理利潤(rùn)分配，社會(huì)資本以利潤(rùn)為目標(biāo)，而公共基礎(chǔ)設(shè)施以公益性為目標(biāo)，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充當(dāng)?shù)恼嚼麧?rùn)分配者的角色，促進(jìn)社會(huì)資本的參與必須為社會(huì)資本提供良好的回報(bào)。

這也是PPP模式能夠維系的重要前提，國(guó)內(nèi)成功的PPP案例是“北京地鐵四號(hào)線”，失敗的案例是“鳥(niǎo)巢”，后者之所以失敗，原因在于“鳥(niǎo)巢”承擔(dān)了較多的社會(huì)公益責(zé)任，后續(xù)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)受到諸多限制;其次，政府信用風(fēng)險(xiǎn)，地方政府信用與社會(huì)資本的收益密切相關(guān)，地方政府違約或無(wú)法兌換收益承諾，將對(duì)私人部門造成較大損失。

圖1：PPP的三級(jí)結(jié)構(gòu)分類法

資料來(lái)源：中信建投證券研究發(fā)展部