與土地權、林權等概念一樣，水權是與水資源有關的各種權利的總稱，屬于物權范疇，包括水資源所有權和各種水資源使用權。

 

        黨的十八屆三中全會后，水權制度建設再度引起社會關注和熱議。在《水利部關于深化水利改革的指導意見》中，水利部將建立健全水權制度作為深化水利改革的重點領域。2014年6月，水利部黨組專題研究水權水市場建設有關問題，并部署在全國開展水權確權與交易試點。那么，為什么要進行水權改革，怎么改革?對此，本期邀請水利部發(fā)展研究中心的李晶副主任、王曉娟處長和陳金木副處長，請他們就水權改革談談自己的想法。

 

 

        記者：請問為什么要進行水權確權?

 

        李晶：黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，為水權改革指明了方向，而確權正是深化水權改革的前提。2014年3月習近平總書記在聽取水安全戰(zhàn)略匯報時提出要明確水權歸屬。《水利部關于深化水利改革的指導意見》也提出要開展水資源使用權確權登記。

 

        首先，水權確權是推行水權交易的前提。產權清晰是交易的前提和基礎，是降低交易成本的關鍵。目前一些地區(qū)為推行水權交易制度，亟須開展水權確權，明確水權歸屬。如河南省為了開展南水北調水量交易，亟須明確各地的南水北調取用水總量和權益。內蒙古、甘肅等地區(qū)，目前有大量的工業(yè)項目因缺乏用水指標而無法建設，亟須對直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶、使用公共供水的用水戶(包括灌區(qū)農戶、城市供水管網(wǎng)內的用水大戶等)進行確權，為開展水權交易提供前提和基礎。

 

       其次，水權確權是保障取用水戶權利的需要。歸屬清晰、權責明確是物權保障的基本要求，也是建立自然資源資產產權制度的內在要求。物權法、水法和《取水許可和水資源費征收管理條例》(以下簡稱《取水條例》)雖然規(guī)定了取水權，但比較原則，未明確界定取水權的權利內容。對取用水戶進行確權登記，有利于確立取用水戶作為水資源使用權人的主體地位，是完成水資源使用權與所有權分離、將水資源使用權的各項權能落實到使用者的重要步驟，對于保障取用水戶的取用水權利具有重要意義。同時，開展水權確權，也有利于保障農民合法權益，并在用水結構調整中對農民權益予以合理補償，確保農業(yè)用水不被擠占。

 

       記者：目前各方對于水權確權尚有不同理解和認識。請問水權確權有哪些類型?不同類型的水權確權有什么區(qū)別?

 

       王曉娟：根據(jù)實踐中的需求和現(xiàn)有政策法規(guī)，可以將水權確權概括為四種，不同類型的水權確權，其權利內容、權利主體、確權方式存在明顯差異。

 

       一是區(qū)域取用水總量和權益的確認。區(qū)域取用水總量和權益的邊界體現(xiàn)為區(qū)域用水指標，包括區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標，從法理上看，區(qū)域用水指標屬于水資源監(jiān)管權和所有權人權益的混合。作為區(qū)域取用水總量和權益邊界的體現(xiàn)，區(qū)域用水指標在法律上需要通過明確區(qū)域用水總量控制指標、江河水量分配方案、跨流域調水工程分水指標等相關政府文件予以確認。

 

       二是取用水戶取水權的確認。按照現(xiàn)有法律法規(guī)，確認給取用水戶的取水權，通過發(fā)放取水許可證進行確認。目前的法律法規(guī)未明確規(guī)定取水權的權利內容。從法理上看，取水權的權利內容根據(jù)權利取得的方式不同而有所區(qū)別。對于通過取水許可向政府無償取得的取水權，使用權能和收益權能應受到嚴格限制，取水權人只能轉讓其采取節(jié)水措施節(jié)約的水資源，而且不能抵押、出租，因而其權利內容是不完整的。而通過水權交易或向政府繳納權利金有償取得的取水權，在符合用途管制等條件下，可以對取水權進行入股、抵押或者出資、合作，也可以對取水權進行轉讓。例如，企業(yè)在轉產或停產時，對于其有償獲得的取水權，可以依法全部流轉或由政府回購。

 

       三是使用公共供水的用水權確認。對使用公共供水的用水戶，包括灌區(qū)用水戶和城市供水管網(wǎng)內的用水單位(如規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)等)進行用水權確認，是水權確權的一種特殊類型，也是水權水市場體系建設的重要組成部分。歸納當前用水權確權做法和今后的實踐需求，用水權確權形式大體上有三種：一是單獨發(fā)放用水權屬憑證，如用水權證、水權使用證、水票等。山西清徐縣給農戶發(fā)放水權使用證，甘肅張掖給農戶發(fā)放水票等都屬于此種形式。二是在其他權屬憑證上記載用水戶的用水份額。如在小型水利工程設施權屬證書上記載受益農戶的用水份額等。三是下達用水計劃指標或用水定額，不發(fā)放權屬憑證。湖南長沙的銅仁橋水庫在農業(yè)水價綜合改革中就采取了這種方式。

 

       四是農村集體水權的確認。這是水權確權的另一種特殊類型。農村集體水權的主體是農村集體經濟組織，可以由農民用水合作組織或村民委員會代表村集體享有農村集體水權。實踐中，農村集體經濟組織可以在民主決策基礎上，進一步確認水塘、水庫受益范圍內相關受益農戶的用水權。農村集體水權既可以單獨發(fā)放權屬證書(如用水權證)，也可以結合農村小型水利工程產權制度改革，在水利工程設施權屬證書上記載用水份額及其相應的權利。

 

 

       記者：水權改革就是要改變過去政府對水資源配置自上而下的完全行政機制，引入市場機制，促進水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置，支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展。那么請問有哪些水權是可以交易的?

 

       陳金木：可交易水權是指權利人可據(jù)以開展交易并獲益的水權，屬于水權收益權能的重要體現(xiàn)。經過總結研究，認為目前可交易水權主要包括以下四種：

 

       一是區(qū)域可交易水量。區(qū)域政府之間以區(qū)域用水指標(區(qū)域用水總量控制指標或江河水量分配方案)為基礎協(xié)商開展水量交易，是總量控制制度下利用市場機制解決地區(qū)之間用水需求不平衡的重要方式，是未來水權交易發(fā)展的重要方向之一。

 

       2007年國務院在批復《永定河干流水量分配方案》時明確提出：“在水量分配方案的基礎上，鼓勵地區(qū)間開展水量交易，運用市場機制，合理配置水資源。”2014年國務院頒布的《南水北調工程供用水管理條例》明確規(guī)定，南水北調受水區(qū)省、直轄市用水需求出現(xiàn)重大變化的，可以轉讓年度水量調度計劃分配的水量。在區(qū)域間水量交易中，交易的對象應當限定于區(qū)域在年度或一定期限內節(jié)余的水量，實質上反映了區(qū)域對節(jié)余水量所享有的所有權人權益。

 

        二是取用水戶可交易的取水權。直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶，交易依法取得的取水權，這是目前可交易水權中最多也是最常見的一種。

 

        由于取水權取得方式不同，可交易水權也存在明顯差異。一是無償取得的取水權：可交易水權限定于通過節(jié)水措施節(jié)余的水資源。這是《取水條例》第27條明確規(guī)定的。二是有償取得的取水權：可交易水權為合法取得的全部取水權。伴隨著水權交易制度的推行，工業(yè)企業(yè)(含服務業(yè)，下同)在有償取得取水權之后，可能因減產、停產或企業(yè)未能上馬等原因，需要再次開展交易流轉。這就產生了有償取得的取水權交易問題。但目前這方面的法律規(guī)定還不明確。

 

       三是使用公共供水用水戶可交易的用水權。因交易用途不同，可交易水權也不同。一是灌區(qū)內部水權交易，可交易水權為用水戶的全部用水權。二是農業(yè)用水轉向工業(yè)用水，可交易水權限于節(jié)約的水資源。三是城市供水管網(wǎng)內的水權交易，可交易水權也限于節(jié)約的水資源。

 

       四是政府可有償出讓的水資源使用權。水權交易制度的推行，在一定范圍和一定程度上將要求探索實行政府有償出讓水資源使用權。與區(qū)域間水量交易、取水權交易、用水權交易都屬于二級市場的水資源配置不同，政府有償出讓水資源使用權屬于一級市場的水資源配置。

 

       政府可有償出讓水資源使用權的范圍包括政府回購或有償收儲形成的儲備水權、區(qū)域預留的用水指標、區(qū)域新增用水指標等。今后伴隨著相關實踐探索的深入和配套制度的完善，政府可有償出讓水資源使用權的范圍或將逐步擴大。第一，政府回購或收儲形成的儲備水權可以有償出讓。第二，區(qū)域預留的用水指標、區(qū)域新增用水指標可以在具備條件時實行有償出讓。

 

 

        記者：針對目前水權改革面臨的形勢和存在的問題，下一步該如何推進水權改革?

 

        李晶：總體上看，市場化改革的新形勢下水權水市場建設需要按照“兩手發(fā)力”的要求，開展確權登記和推行水權交易，形成“歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效”的水資源資產產權制度，在水資源配置中引入市場機制。而現(xiàn)行的一些管理制度已經難以適應新形勢要求，需要進行較大的突破和完善。

 

        首先，要轉變水行政管理職能。轉變職能主要是劃清政府與市場的邊界，轉變單一行政管理的做法，區(qū)分水資源配置環(huán)節(jié)和用途，對于微觀配置環(huán)節(jié)以及工業(yè)等經營性用途的用水，盡可能地發(fā)揮市場機制作用。同時，由于水資源具有流動性、不確定性等特性所決定，在堅持實行計劃用水管理的同時，應當將計劃用水管理與水權掛鉤，如通過建立水權優(yōu)先順序原則，明確不同水權保障的優(yōu)先順序;對于同一類型的水權，則按照“豐增枯減”原則進行管理，提高水權人的權利預期和保障等。

 

       其次，要改變工業(yè)等經營性用水取水權取得方式?，F(xiàn)行《取水條例》規(guī)定取水權取得方式實際上是無償取得加有償使用。推行水權交易制度后，需要對工業(yè)等經營性用水的取水權實行有償取得加有償使用。同時，伴隨著水權確權的推行，需要進一步明確取水權人的相關權利，如權利主體、權利取得類型(有償、無償)、有關權利義務事項等;并參照耕地、森林、草原等資源使用權有效期限，合理設定取水權期限等。這都要求將《取水條例》的修改和完善提到日程。

 

        再次，使用公共供水的用水戶的用水權確權需要法律授權。根據(jù)確權登記工作需要，一些水權試點地區(qū)擬對使用公共供水的用水戶進行確權。對使用公共供水的用水戶進行確權，意義重大。然而，按照物權法定原則，物權的種類和內容都應當由法律明確規(guī)定。也只有經過法律認可的物權，才能得到法律保護。目前土地使用權、采礦權、探礦權、林權、海域使用權、養(yǎng)殖權、捕撈權等自然資源使用權的確認都有法律的明確規(guī)定，對權利行使和保護提供了法律保障。但我國法律法規(guī)對灌區(qū)用水戶用水權的確認尚沒有明確規(guī)定。此前甘肅張掖、山西清徐等一些地區(qū)雖然給農戶發(fā)放了水權使用證(水票)，但由于沒有法律根據(jù)，農戶依據(jù)水權使用證(水票)享有什么樣的物權，農戶與灌區(qū)管理單位之間是什么法律關系，目前并不清晰，這直接影響了后續(xù)交易的開展。因此，對用水戶進行確權，尚需要取得法律授權。

 

        最后，水權交易類型需要豐富和完善。《取水條例》僅規(guī)定了取水權轉讓，而且限定于轉讓通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源。目前實踐中已經出現(xiàn)了其他類型的水權交易探索和需求，包括河南省擬依托南水北調工程開展總量控制下的區(qū)域間水量交易，北京市擬開展使用公共供水的用水權交易，內蒙古、甘肅擬開展政府回購或收儲水權后進行有償出讓等。所以說《取水條例》規(guī)定的取水權轉讓范圍已經偏窄，需要在交易主體、客體、條件、程序等方面進行拓展，為水權交易流轉提供法規(guī)依據(jù)。

 

       同時，水權確權和交易試點，涉及水市場監(jiān)管制度、用途管制制度、水權主體權利保護制度、農民用水權益保障制度、第三方影響評價制度、水資源價值核算制度等，但目前基本上處于空白，也都需要盡快制定。