積極有序開(kāi)發(fā)水電，這是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中對(duì)我國(guó)水電開(kāi)發(fā)思路的表述。

雖然我國(guó)是水能資源大國(guó)，但相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)水能開(kāi)發(fā)利用程度較低，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家水能資源開(kāi)發(fā)已基本完畢，如瑞士、法國(guó)開(kāi)發(fā)程度達(dá)到97%，西班牙、意大利達(dá)到96%，日本達(dá)到84%，美國(guó)達(dá)到73%。

水能是清潔的可再生能源，具有技術(shù)成熟、成本低廉、運(yùn)行靈活的特點(diǎn)，世界各國(guó)都把水電發(fā)展放在能源建設(shè)的優(yōu)先位置。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展歷程來(lái)看，電力建設(shè)優(yōu)先選擇水能資源開(kāi)發(fā)，待水電開(kāi)發(fā)到一定程度后，才轉(zhuǎn)向大規(guī)模開(kāi)發(fā)其他能源資源。那么，哪些因素制約了我國(guó)的水電開(kāi)發(fā)呢?

核準(zhǔn)受限

“十一五”期間，我國(guó)水電的審批由于諸多因素的影響，100萬(wàn)千瓦以上的機(jī)組基本停批。在這樣的背景之下，“十一五”期間國(guó)內(nèi)的水電項(xiàng)目核準(zhǔn)容量不足2000萬(wàn)千瓦，而按照原規(guī)劃，水電核準(zhǔn)裝機(jī)容量應(yīng)在7000萬(wàn)千瓦。

根據(jù)2014年全國(guó)能源工作會(huì)議的部署，將加快金沙江、瀾滄江、大渡河、雅礱江等大型水電基地建設(shè)。積極開(kāi)發(fā)水電仍然是主基調(diào)，全年計(jì)劃新核準(zhǔn)水電2000萬(wàn)千瓦。

但數(shù)據(jù)顯示，去年，我國(guó)水電的核準(zhǔn)數(shù)量創(chuàng)歷史新低，常規(guī)水電為422萬(wàn)千瓦，抽水蓄能60萬(wàn)千瓦。“十二五”以來(lái)，常規(guī)水電核準(zhǔn)開(kāi)工規(guī)模不足規(guī)劃目標(biāo)的四分之一。

近日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于大型水電企業(yè)增值稅政策的通知》。通知稱，裝機(jī)容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦的水力發(fā)電站(含抽水蓄能電站)銷(xiāo)售自產(chǎn)電力產(chǎn)品，自2013年1月1日至2015年12月31日，對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)8%的部分實(shí)行即征即退政策;自2016年1月1日至2017年12月31日，對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)12%的部分實(shí)行即征即退政策。 財(cái)政部表示，這一政策是為了支持水電行業(yè)發(fā)展，統(tǒng)一和規(guī)范大型水電企業(yè)增值稅政策所作出的優(yōu)惠。據(jù)了解，這也是繼今年國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)完善水電價(jià)格形成新機(jī)制政策后，水電行業(yè)的又一利好消息。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部出臺(tái)的這些利好消息，讓人們對(duì)水電核準(zhǔn)加速有了更多的期待。

環(huán)保博弈

在去年的全國(guó)兩會(huì)上，怒江水電開(kāi)發(fā)問(wèn)題又一次成為社會(huì)各界關(guān)注焦點(diǎn)。

怒江水電開(kāi)發(fā)的爭(zhēng)論已持續(xù)10年之久，怒江爭(zhēng)論亦被外界稱為我國(guó)乃至全球水電開(kāi)發(fā)與環(huán)保博弈的典型案例。而隨著《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將怒江列入即將啟動(dòng)的水電開(kāi)發(fā)流域范圍，或?qū)檫@一爭(zhēng)論畫(huà)上句號(hào)。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間，我國(guó)將全面推進(jìn)金沙江中下游、瀾滄江中下游、雅礱江、大渡河、黃河上游、雅魯藏布江中游水電基地建設(shè)，有序啟動(dòng)金沙江上游、瀾滄江上游、怒江水電基地建設(shè)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)閩浙贛、東北、湘西水電基地，基本建成長(zhǎng)江上游、南盤(pán)江紅水河、烏江水電基地。

因環(huán)保問(wèn)題爭(zhēng)論而導(dǎo)致擱淺的水電項(xiàng)目并不只怒江一個(gè)。

客觀地看問(wèn)題，我們既應(yīng)看到建壩和水電開(kāi)發(fā)的正面貢獻(xiàn)，包括對(duì)生態(tài)環(huán)境的巨大貢獻(xiàn)，也應(yīng)看到其一定程度上的負(fù)面影響，如對(duì)魚(yú)類(lèi)、景觀、文物、珍稀物種、地質(zhì)災(zāi)害、局地氣候等方面的不利影響。對(duì)不利的方面如何減免、如何保護(hù)、如何補(bǔ)償，要做綜合的考量，趨利避害，走出水電與環(huán)境友好發(fā)展的路子。

中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張博庭這樣看待環(huán)保博弈，他說(shuō)，一個(gè)國(guó)家環(huán)保的實(shí)際效果與科學(xué)發(fā)展水平，應(yīng)該是相輔相成的。隨著人類(lèi)文明的不斷進(jìn)步，有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)只能依靠科學(xué)發(fā)展。

在怒江水電開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，也不會(huì)例外。

移民難關(guān)

水利水電工程建設(shè)的最大難題是建 設(shè)征地移民，被稱為“天下第一難事”。一是征地難，因其永久征地及臨時(shí)占地總面積大;二是安置難，搬遷人口進(jìn)集鎮(zhèn)的容量非常有限;三是建設(shè)難，要遷建集鎮(zhèn)、公路、大中型橋梁及輸變電、通信等大量專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施，有時(shí)還需搬遷部分企業(yè)，投資大;四是穩(wěn)定難，要面對(duì)移民留戀故鄉(xiāng)的情感障礙，還要面對(duì)搬遷安置過(guò)程中產(chǎn)生的各種利益矛盾和沖突;五是要求高，移民安置既是工程問(wèn)題，更是社會(huì)和政治問(wèn)題，不僅要確保移民過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定，還要確保搬遷安置后移民的生活不低于原有水平，并要通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標(biāo)。

在一定程度上，移民的進(jìn)度決定了工程建設(shè)的進(jìn)度，在水電建設(shè)史上，主體工程完工后坐等移民工程驗(yàn)收而延長(zhǎng)工期的情況并不鮮見(jiàn);另外，移民安置的投資影響和制約工程的總投資，由于移民安置延期和移民投資失控而大幅增加工程總投資，歷來(lái)是水電工程建設(shè)難以克服的問(wèn)題。 在國(guó)務(wù)院471號(hào)令所規(guī)范的移民機(jī)制框架下，地方政府是移民安置的“工作主體、責(zé)任主體和實(shí)施主體”，起著十分重要的作用。但如果業(yè)主缺位，不僅難題難于化解，而且工程進(jìn)度和投資的壓力就會(huì)轉(zhuǎn)化為業(yè)主的雙重?fù)p失，無(wú)法實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)。因此，項(xiàng)目業(yè)主不能因?yàn)檎袚?dān)“三個(gè)主體責(zé)任”而被動(dòng)工作，不越位但決不能缺位，必須以投資者的身份主動(dòng)配合、深度參與，甚至在一些方面和環(huán)節(jié)上起主導(dǎo)作用、引領(lǐng)作用。

鑒于這些，項(xiàng)目業(yè)主在前期工作中要積極參與抓建設(shè)征地區(qū)實(shí)物調(diào)查、抓土地預(yù)審和先行用地、抓移民安置規(guī)劃大綱和制定移民安置規(guī)劃;在實(shí)施階段抓移民安置現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)、抓移民綜合監(jiān)理監(jiān)評(píng)、抓移民安置協(xié)議的簽訂、抓移民安置資金籌措、抓重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)配合、抓移民搬遷安置中具體問(wèn)題的協(xié)商解決、抓土地手續(xù)辦理。確保按規(guī)劃完成移民搬遷蓄水發(fā)電、有效控制移民投資、保證移民安置質(zhì)量和社會(huì)穩(wěn)定的成果。