“上述改革實際上已具有了準(zhǔn)環(huán)境稅的概念。”一位環(huán)保政策專家對“清潔技術(shù)投資”指出，“目前已知的環(huán)境稅改革方案采取了變費為稅的思路，同樣是采取環(huán)保部門核定，而稅務(wù)部門征收的模式。”

前文所提的研究報告為2010年初完成的《開征環(huán)境稅的支持研究——排污收費改革案例研究》。《研究》指出，湖北的這項改革并未從根本上解決排污收費征收不足的問題，部門之間的協(xié)調(diào)能力也有待進(jìn)一步加強，距離改革初衷還有一定距離。

改革的三個動因

盡管排污收費機(jī)制改革呼聲不斷，但為什么湖北會成為第一個吃螃蟹的?

“首要的原因在于排污收費的征收不足，和周邊省份相比，湖北省的排污收費總額偏低。”湖北省環(huán)保廳的一位工作人員對“清潔技術(shù)投資”介紹。

資料顯示，湖北省2006年的排污費為3.4億元，而全國排污費征收額為144 億元。2006年全國排污費增幅為18.3%，而湖北省排污費征收額增幅為16%。

一位專家指出，湖北省的排污收費總額偏低，與一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而出臺扭曲排污收費的土政策有關(guān)。

“清潔技術(shù)投資”了解到，湖北一些地方出臺了“零收費、零罰款、寧靜日”等土政策，導(dǎo)致排污費不能足額核定和足額征收。如2006年5月湖北省咸安區(qū)出臺《咸安區(qū)投資創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》，第11條規(guī)定每月1-25日為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“寧靜日”，地方政府無權(quán)減免的收費，按下限執(zhí)行。

針對上述情況，盡管2007年5月湖北省政府出臺《湖北省堅決廢止市縣干擾、限制環(huán)保執(zhí)法的“土政策”的規(guī)定》，但這并不能從根本上杜絕五花八門的“土政策”，還需從體制上進(jìn)行深入改革。

在排污收費征收不足之外，湖北改革的另一個動力在于，希望借此改變部分地方排污費資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。“隨著環(huán)保部門的工作量不斷增加，但地方環(huán)保部門的人員編制并未相應(yīng)增加，這導(dǎo)致一些地方的環(huán)保部門出現(xiàn)了增加非編制內(nèi)人員的超編現(xiàn)象;而這又間接導(dǎo)致排污費的資金被用于環(huán)保部門經(jīng)費支出的需求增加，如人員經(jīng)費、辦公費等。”前述湖北省環(huán)保廳工作人員解釋。

因此，為了提高排污收費征收率，解決環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)費問題，發(fā)揮排污收費的激勵作用，湖北省開展排污收費征管模式的改革。

未能解決征收不足的問題

在出臺《暫行辦法》之后的2007年9月20日，湖北省地方稅務(wù)局、湖北省環(huán)保局、湖北省財政廳、中國人民銀行武漢分行聯(lián)合頒發(fā)了《湖北省排污費征收使用管理實施辦法》，對于排污收費改革的具體操作做了進(jìn)一步的解釋說明。

根據(jù)《暫行辦法》和《實施辦法》，湖北省將過去“排污費由環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定和征收”改為“環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定、地稅部門負(fù)責(zé)征收”，實行“環(huán)保核定、稅務(wù)代收、銀行入庫、財政統(tǒng)管”的征管方式，將排污費的征、管、用分離，形成環(huán)保、稅務(wù)、財政、銀行四部門聯(lián)動、共同監(jiān)管的排污收費征收管理新模式。

《研究》指出，上述改革實施后，取得了一定的成效，如排污費征收額有所提高，環(huán)保部門和稅務(wù)門之間初步建立了排污費核定和征收協(xié)調(diào)機(jī)制和工作聯(lián)系制度，部分地方環(huán)保部門的經(jīng)費得到了保障，但依然存在不少問題。

“在實施排污收費改革的過程中，企業(yè)拒簽排污收費核定書現(xiàn)象有增加的趨勢。2008年湖北排污收費核定后的實際征收率只有92.3%。而其它省份均在95%以上。如仙桃市《排污核定通知書》拒簽率為25.9%，襄樊市《排污核定通知書》拒簽率為17.9%，兩地拒簽的排污費基本沒得到征收。”《研究》指出。

從約束性污染物指標(biāo)來看，從2005-2008年湖北省主要污染物COD和SO2排放量占全國比例略有增長，而排污費征收額占全國比例卻略有降低。

更為重要的是，當(dāng)排污費征管方式變?yōu)?ldquo;環(huán)保核定、稅務(wù)代收、銀行入庫、財政統(tǒng)管”之后，卻出現(xiàn)了環(huán)保機(jī)構(gòu)核定后的排污費實際征收比例降低的情況。原因在于，在征收過程中，地方稅務(wù)部門需要環(huán)保部門支持;如果環(huán)保部門與地稅部門未及時溝通，或由于申報資料手續(xù)要求過于復(fù)雜、審批程序時間較長，都會導(dǎo)致部門間銜接不暢。

同時，這項改革還存在著法律上的漏洞?！稌盒修k法》第14條規(guī)定排污者在《排污核定通知書》上簽收后地稅機(jī)關(guān)才能征收，而國家環(huán)保相關(guān)法律并沒有要求排污者在《排污核定通知書》上簽收才能進(jìn)行征收。若排污者既不在《排污核定通知書》上簽字，也不申請行政復(fù)議或法院起訴時，環(huán)保部門就無法啟動排污費征收程序，導(dǎo)致部分排污費無法征收。

此外，排污收費改革并沒有減少環(huán)保部門的工作強度，之前就有的環(huán)保部門人員編制和工作經(jīng)費得不到充分保障，在一定程度上也影響了這項改革的進(jìn)展。

省級以下環(huán)保部門不支持此項改革

“清潔技術(shù)投資”了解到，這項改革涉及到的利益相關(guān)者主要有環(huán)保部門、稅務(wù)部門、財政部門和排污企業(yè)，對其具體影響不同，因此其對改革的態(tài)度也有所差別。

《研究》指出，從省級層面來看，改革之后省環(huán)保廳沒有直接征收排污費的權(quán)力，但仍然具有核定的權(quán)力，并沒有給省環(huán)保廳帶來直接利益;而省地稅局而言，增加了征收排污費的權(quán)力，可以享有少量的代征經(jīng)費，約占排污費的3%，但增加了許多工作量;對企業(yè)而言可以通過拒簽《排污收費核定書》來逃避繳納排污費，沒有不良影響。

從調(diào)研結(jié)果來看，省級以下環(huán)保部門對這項改革持不支持的態(tài)度，省地稅局和排污企業(yè)持不反對態(tài)度;而財政部門依照該地區(qū)的公共財政能力而定，財力足就支持，財力不足就不支持。

因此，《研究》也對湖北的這項改革提出了三項建議，首先建議湖北省人大通過《湖北省排污費征收使用管理暫行辦法》，以解決環(huán)保執(zhí)法認(rèn)定程序和稅務(wù)征管認(rèn)定程序上的差異;其次，加強財政對環(huán)保部門，特別是對基層環(huán)保部門的財政支持，滿足基層環(huán)保部門的資金保障，減少基層環(huán)保部門對此次改革的顧慮;第三，促進(jìn)環(huán)保和稅務(wù)部門的配合和協(xié)作，尤其是縣級環(huán)保部門與稅務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)溝通和數(shù)據(jù)共享機(jī)制還有待進(jìn)一步加強。