PPP模式(政府和社會(huì)資本合作模式)最近格外熱。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。國(guó)家發(fā)改委日前發(fā)布1043個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資1.97萬(wàn)億元。發(fā)改委還公布了所有項(xiàng)目的責(zé)任人和聯(lián)系方式，表示社會(huì)資本可積極聯(lián)系參與。不過，PPP項(xiàng)目也一直存在落地難的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地率只有一兩成。
PPP項(xiàng)目在山東省德州市陵城區(qū)(原陵縣)算是落了地。該區(qū)財(cái)政收入不高，可亟待解決的發(fā)展問題、民生問題卻不少。比如縣城的集中供熱就一直是讓幾屆領(lǐng)導(dǎo)班子頭疼的難題。2013年，該區(qū)運(yùn)用PPP模式，政府通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一舉解決了城市集中供熱難題，既改善了民生，又解決了困擾該區(qū)多年的環(huán)境污染問題。
PPP，給陵城帶來了哪些改變?為何其項(xiàng)目運(yùn)行良好?記者近日進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。
缺錢的家不好當(dāng)
財(cái)政資金不足，民生基建一等再等
在陵城區(qū)已經(jīng)工作了近十年的區(qū)委書記馬俊昀告訴記者，從她十年前來當(dāng)時(shí)的陵縣當(dāng)縣長(zhǎng)起，解決老百姓供熱問題就是她的一塊心病：“當(dāng)年，陵縣的經(jīng)濟(jì)在全省排位是倒數(shù)。囿于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，老城區(qū)改造滯后，80%的老百姓都住在平房里，冬季取暖要靠燒煤。一些樓房小區(qū)則主要靠抽取地下1000多米深的地?zé)崴苯庸┡?，還有一些則是靠沒有任何環(huán)保措施的小鍋爐供暖。這種落后的供暖方式帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題。比如，在集中供熱改造前，陵城區(qū)開采了40多眼地?zé)峋?，用過的熱水直接排入河道，一到冬天，河道全都熱氣騰騰，從來不會(huì)結(jié)冰。”
不結(jié)冰是小事，關(guān)鍵是地?zé)崴畬儆诟哞F、高硫、高堿水，會(huì)污染地表水和淺層地下水，人們長(zhǎng)期飲用這種污染后的超標(biāo)水，容易造成骨質(zhì)疏松、骨變形。這種水還會(huì)污染土壤，使耕地鹽堿化，造成農(nóng)作物減產(chǎn)。更嚴(yán)重的是，過去地?zé)峋┡瘺]有采取回灌措施，長(zhǎng)期抽取形成地下漏斗，造成了地面沉降、裂縫和塌陷等嚴(yán)重后果。
這塊壓在心上的石頭讓馬俊昀寢食難安。她說：“不抽取地下水，老百姓冬天難過;繼續(xù)抽下去，環(huán)境不堪重負(fù)。而要想徹底改造城市供熱網(wǎng)絡(luò)，資金又捉襟見肘。”
陵城的財(cái)政狀況對(duì)于當(dāng)家人而言雖說不上是無(wú)米之炊，至少也算“少米之炊”。區(qū)財(cái)政局給記者提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年，區(qū)財(cái)政收入10.6億元。但是，當(dāng)年全區(qū)僅用于教育的支出就有5.2億元，社會(huì)保障和就業(yè)支出2.3億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出3.1億元，光這幾大項(xiàng)硬性的民生支出就吃掉了全部財(cái)政收入。
而歷史欠賬很多的道路、污水處理、供暖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣需要大筆的錢。區(qū)住建局局長(zhǎng)陳學(xué)軍對(duì)記者說：“近年來隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的提速，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入壓力不斷增加，缺錢的家真是不好當(dāng)。這兩年進(jìn)行的供水管網(wǎng)改造投入要3億元、天然氣管網(wǎng)改造要2億多元、集中供熱改造也要3億多元。從老百姓需求看，每項(xiàng)都必須干，但是錢成了老大難。”
PPP模式解難題
引入社會(huì)資本，3億多元資金由企業(yè)籌集
面對(duì)這么多張“嘴”在嗷嗷待哺，馬俊昀對(duì)記者說：“也有人認(rèn)為，看菜吃飯，有多大實(shí)力干多大事，民生欠賬也不是一朝一夕就能解決的，這一屆班子干不完，可以留給下一屆。但是，當(dāng)看到老百姓期待的眼神，看到他們由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善而造成的種種不便，我們覺得，能多干一點(diǎn)，就能讓老百姓早一天受益。正是出于這一想法，我們采取了PPP模式，即通過引入社會(huì)資本，先從老百姓最急需的民生工程如集中供暖、污水治理等干起來。”
2013年，陵城區(qū)和北京華陽(yáng)新能源投資有限公司就城區(qū)集中供熱開展了PPP供熱項(xiàng)目合作。該項(xiàng)目總投資3.28億元，總供熱面積為400萬(wàn)平方米，目前該項(xiàng)目一期已于2013年11月15日實(shí)現(xiàn)供暖，供熱面積達(dá)到110多萬(wàn)平方米，今年將達(dá)到300萬(wàn)平方米，到2017年全部建成。據(jù)區(qū)長(zhǎng)齊永軍介紹，該項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目，3億多元資金由企業(yè)籌集，一舉解決了政府無(wú)法一次巨額投入的難題。
據(jù)了解，該項(xiàng)目一期投產(chǎn)以來，已經(jīng)取得顯著的社會(huì)效益。截至目前，陵城區(qū)已經(jīng)取締小鍋爐12臺(tái)，關(guān)閉地?zé)峋?2眼。每年可減少排放二氧化硫30噸、氮氧化物8噸，減少地下熱水抽取260萬(wàn)噸。到項(xiàng)目全部投產(chǎn)后，絕大多數(shù)小鍋爐、地?zé)峋畬⒈魂P(guān)閉。
項(xiàng)目全部投產(chǎn)以后，采用100噸大容量熱水鍋爐，熱效率可以達(dá)到83%以上，相比小鍋爐每年能節(jié)約煤炭1萬(wàn)—2萬(wàn)噸;先進(jìn)脫硫除塵設(shè)備，其除塵效率大于99%，每年可減少煙塵排放3100噸;脫硫效率大于90%，每年可減少二氧化硫排放635噸，項(xiàng)目的節(jié)能減排效果顯著。
此外，由于供暖質(zhì)量提升，老百姓也獲益。完成了集中供熱改造的世紀(jì)家園小區(qū)的居民王玉昆告訴記者，改造前靠地?zé)崴┡Ч懿环€(wěn)定，特別是頂樓居民，三九天室內(nèi)溫度低到14攝氏度，老人在家都要穿棉衣。現(xiàn)在溫度都能保證在22攝氏度左右，感覺舒服多了。
讓PPP項(xiàng)目可持續(xù)
企業(yè)適當(dāng)盈利，才有積極性參與;政府向“監(jiān)督者”角色轉(zhuǎn)化，運(yùn)行效率更高
據(jù)了解，不少地方的PPP項(xiàng)目之所以“看得多、做得少”，很大程度上是由于社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目盈利缺少信心，同時(shí)在與地方合作過程中怕違約、怕反復(fù)。今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》出臺(tái)了一系列簡(jiǎn)化審批、保障項(xiàng)目用地、規(guī)范PPP實(shí)施的政策措施。已從PPP項(xiàng)目中嘗到甜頭的陵城區(qū)認(rèn)為，引來資本只是第一步，要讓項(xiàng)目良好運(yùn)行下去，必須讓社會(huì)資本能夠適當(dāng)盈利，至少要先看到盈利的希望。
齊永軍告訴記者，PPP模式對(duì)于政府的好處是可以解決財(cái)力不足的難題，用社會(huì)力量加快基礎(chǔ)設(shè)施改造。但必須清楚，企業(yè)不是政府，它是要營(yíng)利的，因此如何保證企業(yè)利益就是PPP模式能否持續(xù)的關(guān)鍵。“比如和我們合作的華陽(yáng)公司，政府必須保證他們?cè)趲啄陜?nèi)收回投資，并且不虧損、有適當(dāng)盈利，只有這樣，這一模式才可復(fù)制。”為此，政府考慮到供熱項(xiàng)目有公共服務(wù)性，又是節(jié)能減排項(xiàng)目，具有良好的社會(huì)效益，還考慮到居民的價(jià)格承受能力，取暖費(fèi)用不能過高，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入難以覆蓋成本，因此該項(xiàng)目采用了政府逐年補(bǔ)貼的模式即“使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”的方式，保證企業(yè)能回收成本，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。
另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是政府必須轉(zhuǎn)變職能，要從以往的“經(jīng)營(yíng)者”向購(gòu)買服務(wù)以后的“監(jiān)督者”的角色轉(zhuǎn)化，從而提高政府的公共管理能力和工作效率。
