什么是“外部性”?這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體(生產(chǎn)者或消費(fèi)者)在自己的活動(dòng)中對(duì)旁觀者的福利產(chǎn)生了一種有利影響或不利影響，這種有利影響帶來(lái)的利益(或者說(shuō)收益)或不利影響帶來(lái)的損失(或者說(shuō)成本)，都不是生產(chǎn)者或消費(fèi)者本人所獲得或承擔(dān)的，是一種經(jīng)濟(jì)力量對(duì)另一種經(jīng)濟(jì)力量“非市場(chǎng)性”的附帶影響。外部性的存在造成社會(huì)脫離最有效的生產(chǎn)狀態(tài)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不能很好的實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化資源配置的基本功能。

黨的十八大以來(lái)，關(guān)于“發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用”和“更好地發(fā)揮政府作用”的問(wèn)題，已經(jīng)成為“全面”、“深化”改革的重大命題，各行各業(yè)都在深刻思考。在研究合同能源管理發(fā)展規(guī)律的時(shí)候我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域解決好經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“外部性”問(wèn)題，是推動(dòng)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)重要抓手。實(shí)踐表明，在合同能源管理這個(gè)領(lǐng)域存在著比較明顯的負(fù)面外部性(外部不經(jīng)濟(jì))問(wèn)題，反映出市場(chǎng)失靈的一些情況，這是目前國(guó)內(nèi)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，業(yè)界應(yīng)該拿出解決方案。

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從20世紀(jì)初開(kāi)始至今，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的外部性研究已經(jīng)走過(guò)了一百年的歷史，在這個(gè)百年研究工程中，形成了以馬歇爾、庇古、科斯為代表的三個(gè)里程碑，從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的不同角度給人們帶來(lái)了很多的啟發(fā)。

馬歇爾“外部經(jīng)濟(jì)”

“外部性”這個(gè)概念源于馬歇爾1890年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出的“外部經(jīng)濟(jì)”概念。馬歇爾是英國(guó)“劍橋?qū)W派”的創(chuàng)始人，是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表，他第一個(gè)發(fā)現(xiàn)了外部性的問(wèn)題，啟發(fā)人們意識(shí)到外部對(duì)內(nèi)部有影響——主體之外有一個(gè)主體在產(chǎn)生干預(yù)。

庇古稅

“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古針對(duì)市場(chǎng)失靈提出了政府干預(yù)的思路，他找到了一種辦法：環(huán)境稅和政府補(bǔ)貼，這就是著名的“庇古稅”模式。我們今天的很多環(huán)境治理方法都是庇古稅模式在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的應(yīng)用，例如：在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用的“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的政策，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采用的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的政策等。目前，排污收費(fèi)制度已經(jīng)成為世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)手段，其理論基礎(chǔ)也是庇古稅。

科斯定律

“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”的奠基人科斯認(rèn)為，在某些條件下，經(jīng)濟(jì)的外部性或曰非效率可以通過(guò)當(dāng)事人的談判而得到糾正，從而達(dá)到社會(huì)效益最大化?？扑褂只貧w了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，他提出了排污權(quán)交易的自愿協(xié)議模式，主張用市場(chǎng)化的辦法解決問(wèn)題而不用政府操心。但是科斯為此設(shè)定了一個(gè)前提條件，就是交易成本要低，意味著一定要是一個(gè)純粹的市場(chǎng)化環(huán)境，這一點(diǎn)在中國(guó)國(guó)情條件下有一點(diǎn)問(wèn)題。

一百年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的外部性理論研究取得了什么成果呢?至少有兩個(gè)：一個(gè)是發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是提出了解決方案，就是把外部性“內(nèi)部化”。內(nèi)部化有兩種思路：一種是政府干預(yù)的辦法，使用稅收和補(bǔ)貼這個(gè)看得見(jiàn)的手，可以稱之為“庇古路徑”;另一種是市場(chǎng)化的辦法，使用自愿協(xié)議這個(gè)看不見(jiàn)的手，可以稱之為“科斯路徑”。總體上有兩只手的兩種辦法，但是科斯的市場(chǎng)化模式在后，是對(duì)庇古的政府干預(yù)模式的超越，似乎意味著市場(chǎng)化模式是一個(gè)趨勢(shì)。

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在理論層面，外部性的特征多達(dá)7個(gè)方面。在實(shí)踐層面，我國(guó)合同能源管理機(jī)制的推行面臨著負(fù)面外部性即外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)目前面臨著的主要情況是一種單向的外部性干預(yù)即外部的對(duì)內(nèi)干預(yù)，市場(chǎng)外部的要素干預(yù)了市場(chǎng)，是一種破壞即不經(jīng)濟(jì)。在中國(guó)，這種外部干預(yù)表現(xiàn)為政府作為，其實(shí)這時(shí)候的政府是以一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的身份介入的，有時(shí)候它是業(yè)主即合同甲方，有時(shí)候它又是服務(wù)方即合同乙方，可以說(shuō)占有資源的發(fā)包方和做工程的國(guó)企央企都是“影子政府”，在中國(guó)他們并不是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“政府”。

市場(chǎng)失靈：市場(chǎng)規(guī)則失效了

合同能源管理的工程實(shí)踐再一次證明了中國(guó)的節(jié)能服務(wù)并不是一個(gè)純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，僅僅依靠市場(chǎng)規(guī)則在現(xiàn)實(shí)中有很多是行不通的，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象比比皆是。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在政府及其近親的“市場(chǎng)化”，政府成了市場(chǎng)的主體，裁判員穿的是運(yùn)動(dòng)員的衣服。

【政府是甲方】

由于節(jié)能環(huán)保的特殊性質(zhì)，政府在節(jié)能改造工程中往往做不到超然度外，因?yàn)榇罅康哪芎闹黧w是政府物權(quán)。但是，一個(gè)經(jīng)常性的問(wèn)題是，政府作為業(yè)主往往直接就成了工程甲方，具有簽約方的市場(chǎng)地位，完全進(jìn)入了市場(chǎng)，直接操作商業(yè)談判并且全程執(zhí)行。

節(jié)能服務(wù)公司作為節(jié)能改造項(xiàng)目的乙方與政府甲方是不平等的，沒(méi)辦法平起平坐討價(jià)還價(jià)，政府甲方可以把他的某些成本強(qiáng)制性地外部化給乙方，雙方的合作協(xié)議書條款經(jīng)常會(huì)不平等。

【政府又是乙方】

國(guó)企央企是政府的近親，他們自辦的節(jié)能服務(wù)公司包辦本系統(tǒng)市場(chǎng)，肥水不流外人田，把私企外企排斥在外，別人連一份不平等的協(xié)議書都拿不到。這種情況更嚴(yán)重，裁判員直接下場(chǎng)比賽了，把其他市場(chǎng)主體都外部化了，其實(shí)是把整個(gè)市場(chǎng)化的機(jī)制給外部化了。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，政府及其近親應(yīng)該是沒(méi)有資格進(jìn)入市場(chǎng)的，不可以作為甲方發(fā)包，也不可以作為乙方承包，政府只能做裁判員而不能做運(yùn)動(dòng)員，公平競(jìng)爭(zhēng)和充分競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件，這個(gè)條件被破壞了，市場(chǎng)就失靈了。所謂市場(chǎng)失靈指的是市場(chǎng)規(guī)則的失靈，平等、自愿、充分競(jìng)爭(zhēng)這些都是市場(chǎng)的基本規(guī)則，這些規(guī)則不起作用的原因都是由于政府的參與，政府不退出，市場(chǎng)就失靈。決定性的要素在市場(chǎng)的外部，就是政府在外部控制性地發(fā)揮作用，長(zhǎng)此以往就導(dǎo)致市場(chǎng)自己不會(huì)玩了，必須要政府出面才能做事情。

政府過(guò)度干預(yù)：不該做的事做多了

政府不該做的事做得太多了。國(guó)內(nèi)目前合同能源管理的市場(chǎng)是政府干預(yù)過(guò)度，政府太猛了，市場(chǎng)吃不消。政府的過(guò)度干預(yù)主要表現(xiàn)在手握市場(chǎng)資源、直接參與競(jìng)爭(zhēng)、給市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)限等幾個(gè)問(wèn)題。

【占有資源問(wèn)題】

在工業(yè)節(jié)能領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)里，在建筑節(jié)能領(lǐng)域的公建市場(chǎng)里，政府都是業(yè)主、都是甲方，手里攥著大把的市場(chǎng)訂單，這些市場(chǎng)資源本該在市場(chǎng)里自由流通，但是現(xiàn)在都成了政府獨(dú)家的壟斷性資源。像路燈，都在政府手里，節(jié)能改造的交易是政府在操作，這就是政府不該做的事。

業(yè)主成為甲方，這在市場(chǎng)中是一種正常的現(xiàn)象，任何主體都可以這樣“兼職”。但是唯獨(dú)政府不可以這樣直通車，因?yàn)檎遣荒苓M(jìn)入市場(chǎng)的。問(wèn)題就出在對(duì)資源的占有上，這種物業(yè)資源是市場(chǎng)要素，但是政府并不是市場(chǎng)主體，必須讓政府做不成市場(chǎng)主體，辦法就是剝離這種市場(chǎng)要素資源，讓它們成為公共品。公有主體將公共品私有化，是外部性的一個(gè)制度性起因。

【參與競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題】

政府經(jīng)常是甲方，同時(shí)也經(jīng)常是乙方，實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)企央企節(jié)能服務(wù)公司虎入羊群與民爭(zhēng)利，不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象十分普遍。國(guó)企央企是政府的近親，其實(shí)就是“影子政府”，天然地具有壟斷性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

除了近親優(yōu)勢(shì)以外，政府還在政策上為國(guó)企央企的下場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供了支持。本來(lái)，我國(guó)合同能源管理的頂層設(shè)計(jì)是“產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”的戰(zhàn)略，即所謂“全求人”式的美國(guó)模式，耗能方自己不搞節(jié)能改造，而是交給市場(chǎng)，這樣就可以培育出一個(gè)節(jié)能產(chǎn)業(yè)來(lái)，這一點(diǎn)與各單位自辦節(jié)能的日本模式是不同的。但是緊接著產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，政府又出臺(tái)了一個(gè)戰(zhàn)略，提出“有條件的大單位可以自辦節(jié)能”，給實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)企央企打開(kāi)了肥水不流外人田的大門，鼓舞著一大批實(shí)力國(guó)企猛虎下山，徹底打破了節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的美夢(mèng)。眼下的中國(guó)節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)是美國(guó)模式和日本模式的一片混戰(zhàn)，節(jié)能服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程被嚴(yán)重地阻塞住了。這件事實(shí)在是政府不該做的。

【門檻限制問(wèn)題】

政府對(duì)節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)的過(guò)多干預(yù)，一方面表現(xiàn)在它自己當(dāng)甲方，另一方面它還是乙方，作為運(yùn)動(dòng)員直接下場(chǎng)比賽，還有一個(gè)方面，就是政府作為裁判員也有做得太多了的問(wèn)題，最明顯的就是行政許可的濫用問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)嘖有煩言的就是給節(jié)能服務(wù)公司設(shè)門檻這件事，政府利用行政權(quán)利強(qiáng)制性地以資質(zhì)條件限制企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而不是以節(jié)能量成果作為財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)邏輯就是：節(jié)能量并不是最重要的，我的認(rèn)可才是最重要的。這還哪里是什么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呢?這種行政權(quán)利對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)制性控制其實(shí)是很危險(xiǎn)的，是一種人為的尋租，有些“紅頂中介”機(jī)構(gòu)就利用這個(gè)機(jī)會(huì)搞“咨詢服務(wù)”，培育出了一個(gè)十分不健康的邊緣市場(chǎng)。

政府失靈：應(yīng)該做的事做少了

節(jié)能環(huán)保事業(yè)具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性質(zhì)，合同能源管理雖然是一個(gè)市場(chǎng)化的機(jī)制，但是它需要政府作為來(lái)配合支持。然而令人遺憾的是，實(shí)際上政府該做的事做的太少了，政府的作用發(fā)揮得不好，可以說(shuō)政府失靈了。

【公益責(zé)任問(wèn)題】

國(guó)家GDP的增長(zhǎng)其實(shí)可以說(shuō)是來(lái)自于能耗的增長(zhǎng)，稅收的增長(zhǎng)也是來(lái)自于能耗的增長(zhǎng)，這就意味著：政府財(cái)政的一部分是“非法收入”，政府并沒(méi)有在這一部分財(cái)政收入當(dāng)中為生態(tài)環(huán)境提供專項(xiàng)補(bǔ)償，這一部分增加稅收的成本被政府外部化了。這是一個(gè)“國(guó)家原罪”問(wèn)題，政府的“贖罪”必須是專項(xiàng)的，國(guó)民財(cái)富的二次分配是另一個(gè)問(wèn)題(沒(méi)有原罪的國(guó)家也要二次分配)，在這件事上“庇古稅”具有道義上的意義。河北省地稅局有一個(gè)課題組在研究霧霾治理方法時(shí)就提出了政府應(yīng)該抽稅、返稅的思路，從庇古稅想到了碳稅，應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)正確的邏輯。

【保障擔(dān)當(dāng)問(wèn)題】

政府對(duì)合同能源管理市場(chǎng)的保障做得還不夠好，主要表現(xiàn)在整個(gè)行業(yè)的能力建設(shè)沒(méi)有明顯的成就，例如現(xiàn)在中國(guó)還沒(méi)有一個(gè)節(jié)能大學(xué)，任何一個(gè)大學(xué)都沒(méi)有一個(gè)節(jié)能的院、系，社會(huì)上只有幾個(gè)研究所、研究中心，大部分都不是政府支撐的，這方面就不如環(huán)保領(lǐng)域做得好。一個(gè)很緊要的問(wèn)題是信用體系的建設(shè)，我們國(guó)家的銀行都是典當(dāng)行，沒(méi)有抵押擔(dān)保是很難貸款的，絕大多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司都是中小微企業(yè)，他們的融資難每年喊每年難，政府解決不了融資擔(dān)保的問(wèn)題，還是看熱鬧的角色。第三方服務(wù)不到位也是一個(gè)問(wèn)題，計(jì)量、認(rèn)證、評(píng)價(jià)等服務(wù)跟不上。還有，合同能源管理的行業(yè)NPO(非營(yíng)利組織)的發(fā)育還沒(méi)有提上日程，等等。

中國(guó)目前的問(wèn)題是一個(gè)“庇古與科斯的糾結(jié)”問(wèn)題：一方面，市場(chǎng)失靈，需要政府干預(yù);但是另一方面，政府干預(yù)過(guò)度，反過(guò)來(lái)影響了市場(chǎng)化發(fā)展。市場(chǎng)與政府混在一起，亂作一團(tuán)。

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我們探討解決合同能源管理的外部性問(wèn)題，目前看來(lái)還是要用兩只手：看不見(jiàn)的手和看得見(jiàn)的手，也就是市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)兩個(gè)辦法，要探索“科斯路徑”和“庇古路徑”。

中共“十八大”提出全面深化改革，核心的理論支撐就是“兩個(gè)作用論”：市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。中共中央政治局2014年5月26日就使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用進(jìn)行第十五次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，既是一個(gè)重大理論命題，又是一個(gè)重大實(shí)踐命題。科學(xué)認(rèn)識(shí)這一命題，準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵，對(duì)全面深化改革、推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展具有重大意義。在市場(chǎng)作用和政府作用的問(wèn)題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

看不見(jiàn)的手（科斯路徑）

用市場(chǎng)的方法解決外部性問(wèn)題，也就是走“科斯路徑”，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用，這是當(dāng)前我國(guó)合同能源管理行業(yè)的一個(gè)最重要的任務(wù)。這是一個(gè)凈化市場(chǎng)的思路，即讓市場(chǎng)更加“純粹”：不“純”的市場(chǎng)主體(政府及其近親)要退出，不在市場(chǎng)交易的項(xiàng)目必須拿回來(lái)放回到市場(chǎng)進(jìn)行交易。合同能源管理重新市場(chǎng)化的總體思路就是政府要有所不為。

【政府退出市場(chǎng)】

把市場(chǎng)還給市場(chǎng)，政府及其近親必須退出市場(chǎng)，既不做甲方，也不做乙方，政府只當(dāng)裁判員。一個(gè)過(guò)渡性的辦法，是讓那些暫時(shí)退不干凈的國(guó)企央企集體轉(zhuǎn)業(yè)，進(jìn)入合同能源管理的第三方和第四方，從事公信力、公益性、中立性、保障性的邊緣服務(wù)。

政府不做甲方：把政府單位所擁有物權(quán)的能源管理全部外包托管，把節(jié)能改造訂單委托給社會(huì)上的節(jié)能服務(wù)公司，政府業(yè)主必須通過(guò)招投標(biāo)按照政府采購(gòu)方式面對(duì)市場(chǎng)。以路燈為例，政府無(wú)權(quán)指定節(jié)能改造服務(wù)商，無(wú)權(quán)進(jìn)行商業(yè)談判，無(wú)權(quán)定價(jià)，只能監(jiān)督、驗(yàn)收。

政府不做乙方：國(guó)企央企整體退出節(jié)能改造的乙方隊(duì)伍，大集團(tuán)自辦的節(jié)能服務(wù)公司要么解體、要么進(jìn)行輔業(yè)剝離，全部退出強(qiáng)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)。這些政府近親企業(yè)應(yīng)該進(jìn)入第三方，全部從事計(jì)量、認(rèn)證、評(píng)價(jià)等保障性服務(wù)領(lǐng)域，一方面為公益性加分，一方面為節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法加分。

【政府減少干預(yù)】

政府干預(yù)大體上可以分為三種類型：一種是限制性干預(yù)，如行政許可;一種是服務(wù)性干預(yù)，如第三方(計(jì)量、認(rèn)證、評(píng)價(jià)等)、第四方(法務(wù)、融資、培訓(xùn)等)服務(wù);一種是監(jiān)督性干預(yù)，如節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)是，減少限制性干預(yù)，增加服務(wù)性干預(yù)，保障監(jiān)督性干預(yù)。這里說(shuō)的減少干預(yù)，是專指減少限制性干預(yù)，即行政許可。

減少行政許可，是政府減少對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的當(dāng)務(wù)之急。由于合同能源管理涉及到政府財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的投放，所以政府要出來(lái)把關(guān)，特別是要對(duì)拿走財(cái)政的企業(yè)設(shè)置門檻，以行政許可限制市場(chǎng)準(zhǔn)入。近年來(lái)的節(jié)能服務(wù)工程實(shí)踐已經(jīng)證明，這種辦法是弊大于利，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則。什么國(guó)家級(jí)、省級(jí)的“資質(zhì)”限制，目前已經(jīng)成為束縛節(jié)能服務(wù)企業(yè)發(fā)展的因素，應(yīng)該盡快取消。

看得見(jiàn)的手（庇古路徑）

政府退出市場(chǎng)，但是不能退出社會(huì)責(zé)任，必須在市場(chǎng)外部發(fā)揮正能量，換言之，在為市場(chǎng)提供服務(wù)方面還要有所作為。政府歸位就是站在該站的位置上，首先是制定發(fā)展戰(zhàn)略，要“拉動(dòng)”(管方向)而不是“推動(dòng)”，然后是服務(wù)，包括政策支持、行業(yè)能力建設(shè)等。廣義的庇古路徑并不僅僅是財(cái)政稅收政策，而是政府更加積極地規(guī)劃、培育一個(gè)合同能源管理市場(chǎng)。

【重定戰(zhàn)略政策】

政府對(duì)市場(chǎng)的責(zé)任是什么?首先就是制定國(guó)家引導(dǎo)的戰(zhàn)略，要讓市場(chǎng)朝著國(guó)家希望的方向發(fā)展。中國(guó)目前節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)最需要什么?需要產(chǎn)業(yè)化。我們應(yīng)該堅(jiān)定不移地搞產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在國(guó)策層面我們有“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，七大產(chǎn)業(yè)中第一個(gè)就是節(jié)能環(huán)保。前一段時(shí)間在節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計(jì)上我們走了彎路，政策上出了兩個(gè)聲音：社會(huì)化節(jié)能與自辦節(jié)能雙軌制，出現(xiàn)了混亂局面，現(xiàn)在應(yīng)該馬上制止，重新統(tǒng)一政策。

政府要在政策上重新明確，中國(guó)的合同能源管理實(shí)施產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，為此要做出政策調(diào)整。國(guó)家層面的行政指導(dǎo)原則應(yīng)該包括幾個(gè)方面：一是不鼓勵(lì)企事業(yè)單位自辦節(jié)能，把節(jié)能工作整體外包;二是安排從事節(jié)能業(yè)務(wù)的央企退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，牽頭實(shí)施行業(yè)能力建設(shè);三是國(guó)有節(jié)能服務(wù)公司整體轉(zhuǎn)型，全部進(jìn)入合同能源管理第三方業(yè)務(wù);四是領(lǐng)導(dǎo)組建各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)，按照第一方、第二方、第三方、第四方分類實(shí)施行業(yè)管理。重新出臺(tái)產(chǎn)業(yè)化政策，是一次行業(yè)資源的重新整合，也是市場(chǎng)的重新洗牌，在這樣一個(gè)改革和創(chuàng)新的過(guò)程中，全面展開(kāi)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展。

【國(guó)企只做第三方】

合同能源管理的運(yùn)行有四個(gè)方面的團(tuán)隊(duì)在參與，第一方是甲方即業(yè)主，第二方是乙方即節(jié)能服務(wù)公司(Emco)，第三方是計(jì)量、認(rèn)證、評(píng)價(jià)，第四方是外圍的邊緣性服務(wù)，如研發(fā)、法務(wù)、融資、培訓(xùn)等。節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)的主要主體是甲乙雙方，第三方是從屬性的一個(gè)小市場(chǎng)，第四方則是間接性市場(chǎng)。目前我國(guó)的節(jié)能服務(wù)市場(chǎng)缺什么?甲方不缺，乙方也不缺，缺的是第三方，這是一個(gè)需要公信力的行當(dāng)，眼下符合條件的機(jī)構(gòu)很少。

國(guó)企只做第三方可能是一個(gè)最優(yōu)的選擇。目前國(guó)內(nèi)的專業(yè)節(jié)能服務(wù)公司中，國(guó)企央企的數(shù)量占比估計(jì)不到10%，也就是400家左右，他們中的90%是自辦型的公司，特點(diǎn)大體上是“三有”和“三無(wú)”：一方面有市場(chǎng)、有資金、有信用，另一方面無(wú)技術(shù)、無(wú)設(shè)備、無(wú)產(chǎn)品，如果離開(kāi)了自己的一畝三分地他們就基本上不會(huì)玩了，吃自己、肥水不流外人田是他們的生財(cái)之道。還有一小部分國(guó)有企業(yè)是真正沖進(jìn)市場(chǎng)拼殺的，這些公司基本上都是霸王寡頭，各方面都有優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，這些國(guó)企如果集體轉(zhuǎn)業(yè)做第三方業(yè)務(wù)，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)比較合理的安排，既可以增加第三方的公信力，也可以保障特定市場(chǎng)的穩(wěn)定收益。

【行業(yè)能力建設(shè)】

行業(yè)能力建設(shè)的重心在合同能源管理的“第四方范疇”，這一點(diǎn)雖然在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的《通則》中沒(méi)有反映出來(lái)，但是在實(shí)踐中卻是客觀存在的。節(jié)能服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不僅僅是甲乙雙方的發(fā)展，而是整個(gè)行業(yè)的整合發(fā)展，其中第三方和第四方的發(fā)展尤為重要，因?yàn)檫@兩方是合同能源管理的“基礎(chǔ)設(shè)施”，所謂“能力建設(shè)”主要是指它而言。

產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求全行業(yè)的市場(chǎng)要素整合發(fā)展，重點(diǎn)是資本、技術(shù)、人才的資源整合，也就是三大平臺(tái)的建設(shè)：投資融資平臺(tái)，技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，人才培養(yǎng)平臺(tái)。每一個(gè)平臺(tái)的建設(shè)都是一個(gè)系統(tǒng)工程，例如資本平臺(tái)，本質(zhì)上是一個(gè)信用體系建設(shè)的工程，形式上可能是一個(gè)資金池，是一個(gè)產(chǎn)業(yè)基金，是一個(gè)銀團(tuán)，是一個(gè)資管計(jì)劃，是一個(gè)租賃——信托——擔(dān)保——保理等的業(yè)務(wù)聯(lián)盟，是一個(gè)PPP(公私合作)模式，等等。

像技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、人才培養(yǎng)平臺(tái)，都是公共性、公益性特征很突出的平臺(tái)，政府如果不做就很難發(fā)展起來(lái)。以節(jié)能大學(xué)為例，私企外企能做得到嗎?很難。但是國(guó)企央企就有可能做起來(lái)。其實(shí)辦學(xué)也可以盈利，央企為什么不去做?為什么還要在風(fēng)光水電等一般性領(lǐng)域與私企外企競(jìng)爭(zhēng)呢?研發(fā)技術(shù)、培養(yǎng)人才這些都是具有戰(zhàn)略性意義的市場(chǎng)行為，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比做一些一次性顯效的改造工程有價(jià)值。我們的國(guó)企央企對(duì)此要站得高看得遠(yuǎn)。

在合同能源管理領(lǐng)域，目前的體制機(jī)制創(chuàng)新主要是政府的問(wèn)題，解決外部性問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是要處理好政府的進(jìn)進(jìn)出出問(wèn)題。我們對(duì)黨的“十八大”提出的資源配置市場(chǎng)化的要求要正確理解，一方面要讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，另一方面要讓政府更好地發(fā)揮作用。