PPP引關(guān)注
十八屆三中全會(huì)提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用市場(chǎng)的辦法來推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。從國(guó)外來看，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)，首先是政府出資解決，但當(dāng)?shù)搅艘欢A段，政府的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了環(huán)境保護(hù)的需求，就會(huì)探索政府和市場(chǎng)相結(jié)合的辦法，或者是以市場(chǎng)為主的辦法來進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。
去年，環(huán)保部開始進(jìn)行十項(xiàng)改革，在生態(tài)文明制度改革中，PPP和第三方治理是非常重要的內(nèi)容。PPP模式，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。目前，環(huán)保部門已經(jīng)在環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)、排污企業(yè)的第三方治理等方面進(jìn)行相關(guān)PPP的試點(diǎn)。
PPP解決投入和效率問題
環(huán)保領(lǐng)域里為什么要嘗試PPP?主要是為了解決兩個(gè)問題，第一是投入不足，第二是效率不高。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，投入不足的問題更加凸顯。中央非常重視環(huán)境保護(hù)，新常態(tài)下的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。機(jī)遇是什么?房地產(chǎn)、鋼鐵企業(yè)、水泥等重化工企業(yè)都不景氣，勉強(qiáng)生產(chǎn)也是虧本，因此，不用費(fèi)多大力氣，能源消耗、污染物排放都在下降——改善環(huán)境的“窗口期”到了。經(jīng)濟(jì)下行、結(jié)構(gòu)調(diào)整引發(fā)了根本性的變化，環(huán)境問題歸根結(jié)底仍是結(jié)構(gòu)問題。
經(jīng)過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)一些項(xiàng)目來說，中央撥款有一半真正用在項(xiàng)目本身就算不錯(cuò)的了。因此效率不高是非常重要的問題，必須得進(jìn)行所謂的“合伙制”，即PPP。
此外，這也是開放環(huán)保市場(chǎng)和環(huán)境金融創(chuàng)新的需要。“十三五”期間，僅水、大氣和土壤三大行動(dòng)計(jì)劃，，再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就需要十幾萬億元資金的投入，沒有開放的市場(chǎng)與環(huán)境金融創(chuàng)新，是完全是不可能的。
為了實(shí)踐“水十條”計(jì)劃，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部大概需要4.5萬億元投入，甚至有專家提出需要6萬億元。怎么辦?就是要開放環(huán)保市場(chǎng)，讓社會(huì)資金進(jìn)來。
突破難點(diǎn)實(shí)踐PPP
PPP模式設(shè)計(jì)得非常好，但做起來非常困難，因?yàn)榄h(huán)保PPP跟其他第三方治理又不一樣。比如，政府和社會(huì)資本合作的領(lǐng)域和模式不清楚，資金回報(bào)機(jī)制不健全，公平、安全的社會(huì)資本投資環(huán)境不完善，引導(dǎo)社會(huì)資本投入的機(jī)制不規(guī)范等。
除此之外呢?傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)投資后，如果產(chǎn)品做得好，回報(bào)率就高，但環(huán)保領(lǐng)域不是這樣。把一條河治理好，要花費(fèi)很大代價(jià)，那么誰會(huì)做“雷鋒”來補(bǔ)償治理者?這樣的“雷鋒”在金融領(lǐng)域是不會(huì)存在的。環(huán)保PPP最關(guān)鍵的是要找到資金回報(bào)的機(jī)制，否則環(huán)保PPP就是一句空話。
怎么解決這些問題?首先，需要政府的強(qiáng)制性作為。比如處理污水，要出臺(tái)相應(yīng)的收費(fèi)政策：北京一噸水五元錢，其中將近兩元是污水處理費(fèi)，那么誰排污水政府就向誰收錢，然后付給污水處理企業(yè)，這就是一種機(jī)制。
這其中必須重視的，是找到一種捆綁模式。例如，一條河流是“十三五”整治的重點(diǎn)，政府資金和社會(huì)資金投入后，回收的模式是什么?捆綁式的。比如在河流沿岸建房地產(chǎn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)售價(jià)1萬元，但是如果河流治理好了，房?jī)r(jià)可能達(dá)到2萬元，這時(shí)應(yīng)把河流治理費(fèi)用與房地產(chǎn)收益等捆綁起來,出臺(tái)打包計(jì)價(jià)方案。不同環(huán)保項(xiàng)目要有不同的回收機(jī)制，具體仍需探索。
目前，環(huán)保部已在重慶開展了試點(diǎn)，其PPP模式領(lǐng)域的案例值得參考。以污水處理為例，重慶采取“三位一體”的方法解決，即成立了環(huán)境交易所、環(huán)境產(chǎn)權(quán)投資基金和環(huán)保投資公司。凡是向水體排放1噸COD(化學(xué)需氧量)，，排放主體就要向環(huán)境交易所繳1000余元，排放一噸氮氧化物繳2000余元，按總量繳費(fèi)，年年征收。
征收上來的資金如何處理?政府、開發(fā)行成立產(chǎn)權(quán)投資基金，最后成為一個(gè)投資公司，公司就突破了諸多問題的限制，可以與區(qū)縣簽合同。所有的農(nóng)村污水處理事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)由這家公司與其合作伙伴去運(yùn)營(yíng)，這就是第三方治理。
目前，重慶市的設(shè)想是，政府過去所有投下去的錢都稱為撥款或者補(bǔ)助，現(xiàn)在撥款變?yōu)橥顿Y、投資變?yōu)橘Y本。比如，現(xiàn)在農(nóng)村污水處理設(shè)施的投入是50億元，到2017年再投50億元，共計(jì)100億元，之后再準(zhǔn)備上市增資，實(shí)現(xiàn)政府從撥款投資方到資本方的轉(zhuǎn)變。
第三方治理和PPP其實(shí)似乎是相互聯(lián)系的。兩者本質(zhì)實(shí)際上是市場(chǎng)化和專業(yè)化的問題。誰做這件事效率最高，就讓誰去做，這是市場(chǎng)的專業(yè)化。只要解決了效率的問題，就解決了市場(chǎng)和政府合作的問題。通過第三方和PPP模式，中國(guó)有希望把環(huán)保產(chǎn)業(yè)做成支柱產(chǎn)業(yè)。預(yù)計(jì)在50年內(nèi)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)絕對(duì)不會(huì)過剩。未來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)如果能做到占比國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)8%，基本上就是支柱產(chǎn)業(yè)，這樣既可以解決環(huán)保的問題，又解決了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的問題。
(作者系國(guó)家環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)，本報(bào)記者彭科峰根據(jù)其在2015夏季產(chǎn)業(yè)高峰論壇上的報(bào)告整理)
