近幾年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策推進(jìn)海綿城市建設(shè)，這些政策在建設(shè)理念、資金、試點(diǎn)選擇、技術(shù)指導(dǎo)等方面對(duì)海綿城市建設(shè)起到支持和促進(jìn)發(fā)展的作用。16座“海綿城市”試點(diǎn)城市一出，細(xì)化的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)施工等工作則進(jìn)入具體的實(shí)施階段。已出臺(tái)的政策措施夠不夠?還需要有哪些補(bǔ)充和完善?

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕23號(hào))

近年來(lái)，城市內(nèi)澇成為事關(guān)群眾生活以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大問(wèn)題。早在2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)351個(gè)城市進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研結(jié)果就顯示，僅2008年~2010年間，全國(guó)62%的城市發(fā)生過(guò)城市內(nèi)澇，內(nèi)澇災(zāi)害超過(guò)3次以上的城市有137個(gè)。在發(fā)生過(guò)內(nèi)澇的城市中，57個(gè)城市的最大積水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)。無(wú)論是2007年濟(jì)南的7.18事件，還是2012年北京7.21事件，以及2014年的深圳暴雨事件都嚴(yán)重影響了城市居民的生活，甚至生命安全。

為保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力和安全保障水平，加強(qiáng)城市排水防澇設(shè)施建設(shè)，在2013年3月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》。

《通知》要求，2014年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。而作為未來(lái)城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)的新思路，《通知》也首次明確要積極推行低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)模式。

由于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)理念的制約，我國(guó)的城市建設(shè)一直重視道路等看得見(jiàn)的工程，忽視管網(wǎng)等看不見(jiàn)的工程。隨著城市路面硬化、土壤植被的吸水儲(chǔ)水能力弱化或者喪失，加之城市管網(wǎng)缺乏維護(hù)和疏通，即使在一些平日缺水的城市，一旦暴雨來(lái)襲，雨水也成為躲不開(kāi)、存不住、用不著的“不速之客”。

低影響開(kāi)發(fā)模式的根本目的在于讓作為現(xiàn)代化標(biāo)志的城市向自然回歸，通過(guò)控制城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，減少對(duì)城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞，利用下凹式綠地、植草溝、人工濕地、可滲透路面、砂石地面和自然地面，以及透水性停車(chē)場(chǎng)和廣場(chǎng)等設(shè)施，增強(qiáng)雨水調(diào)蓄功能，同時(shí)對(duì)其加以利用。

此外，在健全保障措施方面，《通知》明確加大資金投入。各地區(qū)要提高城市建設(shè)維護(hù)資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費(fèi)等用于城市排水防澇設(shè)施改造、建設(shè)和維護(hù)資金的比例。發(fā)展改革、財(cái)政、水利、環(huán)保等部門(mén)要結(jié)合相關(guān)資金渠道，對(duì)符合條件的城市排水防澇設(shè)施改造、建設(shè)項(xiàng)目予以支持。這也為后續(xù)出臺(tái)的一系列政策奠定了基礎(chǔ)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))

2013年9月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。這是改革開(kāi)放以來(lái)，首次以國(guó)務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文。

《意見(jiàn)》規(guī)定，積極推行低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，將建筑、小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍(lán)線(xiàn)劃定與保護(hù)等要求作為城市規(guī)劃許可和項(xiàng)目建設(shè)的前置條件，因地制宜配套建設(shè)雨水滯滲、收集利用等削峰調(diào)蓄設(shè)施。

在城市供水、排水防澇和防洪設(shè)施建設(shè)方面，《意見(jiàn)》規(guī)定，在全面普查、摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制城市排水防澇設(shè)施規(guī)劃。加快雨污分流管網(wǎng)改造與排水防澇設(shè)施建設(shè)，解決城市積水內(nèi)澇問(wèn)題。

可以說(shuō)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的管網(wǎng)普查首次被提上政府工作議程。而這正是推行城市低影響開(kāi)發(fā)的前提。因?yàn)榈陀绊戦_(kāi)發(fā)必須以對(duì)地面徑流、雨水下滲、收集處理等數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化測(cè)算，建立設(shè)計(jì)模型。如果沒(méi)有管網(wǎng)普查等前置工作，低影響開(kāi)發(fā)的工作很難達(dá)到預(yù)期效果。

而在此后《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2014]27號(hào))和住建部等部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展城市地下管線(xiàn)普查工作的通知》中，則對(duì)管線(xiàn)普查進(jìn)行了細(xì)化，尤其住建部等部門(mén)的《通知》，更是對(duì)普查規(guī)定了完成日期，即2016年3月前將所轄范圍內(nèi)普查工作完成情況和綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)情況上報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)。

但是，據(jù)筆者所知，這一工作目前完成并不順利。由于我國(guó)地下管網(wǎng)長(zhǎng)久缺少清理維護(hù)，有些排污管道幾乎全被淤泥雜物堵塞，以致設(shè)備進(jìn)入后難以前行。要想準(zhǔn)確收集相關(guān)數(shù)據(jù)，存在很大難度。

同時(shí)，《意見(jiàn)》還對(duì)綠地及濕地公園建設(shè)進(jìn)行了設(shè)定?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，結(jié)合城市污水管網(wǎng)、排水防澇設(shè)施改造建設(shè)，通過(guò)透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強(qiáng)的植物等，建設(shè)下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補(bǔ)充地下水、凈化生態(tài)等功能。綠地、濕地公園是低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)的一部分，對(duì)滲水、儲(chǔ)水、減少城市揚(yáng)塵具有重要作用。加強(qiáng)這些方面建設(shè)，對(duì)建設(shè)海綿城市有重要作用。

在保證政府投入的前提下，投融資機(jī)制創(chuàng)新成為《意見(jiàn)》的亮點(diǎn)。《意見(jiàn)》要求，在保障政府投入的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，進(jìn)一步完善城市公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。加大金融機(jī)構(gòu)支持力度，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而后續(xù)在海綿城市建設(shè)中鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制也是對(duì)這一政策的延續(xù)。

住建部《關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)的通知》(建城函 [2014] 275號(hào))

住建部2014年9月出臺(tái)《指南》，對(duì)海綿城市與低影響開(kāi)發(fā)系統(tǒng)構(gòu)建的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、維護(hù)管理做出指導(dǎo)，并提供部分具體案例。

《指南》明確，海綿城市的建設(shè)途徑主要三方面，一是對(duì)城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù);二是生態(tài)恢復(fù)和修復(fù);三是低影響開(kāi)發(fā)?！吨改稀窂某鞘薪ㄔO(shè)理念上扭轉(zhuǎn)了以往城市以道路硬化為特點(diǎn)的粗放型建設(shè)方式，將這三條途徑統(tǒng)一起來(lái)，成為相互補(bǔ)充的整體。

《指南》就規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、維護(hù)管理做出指導(dǎo)性規(guī)定。例如，在規(guī)劃方面，就徑流總量做出控制。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，年徑流總量控制率最佳為80%-85%。這一目標(biāo)主要通過(guò)控制頻率較高的中、小降雨事件來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是，《指南》雖然指出了一些確定年徑流總量控制率的考慮因素，卻并沒(méi)有具體的步驟方法讓城市能在實(shí)踐中具體應(yīng)用。在城市水系、綠地等規(guī)劃中也只是指導(dǎo)性的建議，難以讓城市有效實(shí)施。而這種指導(dǎo)方式也貫穿于《指南》始終。

當(dāng)然，也有一些技術(shù)路線(xiàn)和量化指標(biāo)出現(xiàn)在《指南》里，比如透水鋪裝、綠色屋頂、下沉式綠地等方面對(duì)于技術(shù)路線(xiàn)的建議;在設(shè)施維護(hù)頻次的細(xì)化規(guī)定等，以北京地區(qū)為例，在部分低影響開(kāi)發(fā)單項(xiàng)設(shè)施造價(jià)上進(jìn)行估算等。

綜合來(lái)看，《指南》部分內(nèi)容屬于指導(dǎo)性意見(jiàn)，案例的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程也相對(duì)簡(jiǎn)單，難以反映城市建設(shè)的特點(diǎn)和具體步驟，因此需要后續(xù)的技術(shù)手冊(cè)為海綿城市建設(shè)提供技術(shù)支撐。

財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建 [2014] 838號(hào))

2014年12月31日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，在資金上對(duì)海綿城市建設(shè)予以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助?！锻ㄖ反_定，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，補(bǔ)助期限為3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

根據(jù)《通知》，成為試點(diǎn)的城市，3年至少可以獲得中央財(cái)政12億元的補(bǔ)助。如果考慮到最后通過(guò)考評(píng)不能達(dá)到預(yù)期效果，由中央財(cái)政扣回補(bǔ)助金額的一部分，即使如此，一個(gè)城市獲得的補(bǔ)助金額也不可小覷。

據(jù)中國(guó)水工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)總經(jīng)理張穎夏透露，海綿城市試點(diǎn)有可能超過(guò)百座城市。據(jù)此計(jì)算，中央投入資金將超過(guò)1000億元。蛋糕是誘人的，但是試點(diǎn)并不意味著拿到中央財(cái)政補(bǔ)助就能一勞永逸。地方政府也需要為建設(shè)資金算好賬。通過(guò)地方財(cái)政投入和PPP等方式撬動(dòng)社會(huì)資本。例如，作為試點(diǎn)的貴州省貴安新區(qū)總投資將達(dá)46.7億元，其中，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金12億元，貴安新區(qū)管理委員會(huì)出資5億元(視項(xiàng)目進(jìn)度情況分3年出資)，剩余29.7億元擬通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式(PPP模式)籌措及通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式撬動(dòng)。

而《通知》恰恰沿襲了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》中創(chuàng)新投融資機(jī)制的精神，明確對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的試點(diǎn)城市，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%以此鼓勵(lì)地方政府拓寬資本來(lái)源渠道。

值得注意的是，《通知》明確，采取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審方式選擇試點(diǎn)城市。采用競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審的特點(diǎn)就是專(zhuān)業(yè)性和量化考量，不能單純由行政部門(mén)決定試點(diǎn)城市。同時(shí)，將對(duì)財(cái)政資金使用、工程性設(shè)施建設(shè)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)家納入進(jìn)來(lái)，能夠做到公平、公正。

財(cái)政部、住建部、水利部《關(guān)于組織申報(bào)2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市的通知》(財(cái)辦建 [2015] 4號(hào))

《通知》附件中《2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市申報(bào)指南》首次明確對(duì)申報(bào)試點(diǎn)城市申請(qǐng)資格審核的要求，包括：城市發(fā)展對(duì)排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力需求強(qiáng)烈;試點(diǎn)區(qū)域總面積原則上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米;優(yōu)先鼓勵(lì)舊城改造項(xiàng)目，包括城市水系統(tǒng)、城市園林綠地、市政道路、綠色建筑小區(qū)等。

筆者認(rèn)為，《申報(bào)指南》著重于建設(shè)海綿城市的需求和公益性。以降水量和試點(diǎn)面積作為硬性要求，避免由于試點(diǎn)區(qū)域過(guò)于分散，從而難以達(dá)到建造“海綿體”的效果。同時(shí)，明確優(yōu)先鼓勵(lì)項(xiàng)目，均為具有公益性或者惠及民生的區(qū)域，例如舊城區(qū)、城市園林綠地等。這樣也能體現(xiàn)中央財(cái)政用于公共服務(wù)的特性。

此外，申報(bào)試點(diǎn)的項(xiàng)目需要符合城市總體規(guī)劃及城市水系統(tǒng)、園林綠化、道路交通等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃;對(duì)城市排水防澇、防洪能力和風(fēng)險(xiǎn)要有全面評(píng)估。從項(xiàng)目可行性上進(jìn)行約束。

對(duì)于構(gòu)建海綿城市，國(guó)家出臺(tái)的一系列政策不可謂不密集。但是，我們應(yīng)該看到，無(wú)論是從規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)再到效果評(píng)估，建設(shè)海綿城市還缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)手冊(cè)。因?yàn)楝F(xiàn)階段在試點(diǎn)過(guò)程中，首先缺少的就是具有規(guī)劃設(shè)計(jì)能力的單位或者機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)上的市政設(shè)計(jì)院對(duì)于LID還不具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)能力，難以滿(mǎn)足這一市場(chǎng)的設(shè)計(jì)需求。

值得注意的是，海綿城市是系統(tǒng)工程，必須因地制宜，針對(duì)城市自身情況進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工。如果僅僅依照國(guó)外或者其他國(guó)內(nèi)城市經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行建設(shè)，忽視自身特點(diǎn)，則很難達(dá)到理想效果。例如，不同城市降雨情況、地勢(shì)、土壤、植被、排水、污水處理能力都存在差異，僅下滲礫石的選擇就有很多講究。因此，急需出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)手冊(cè)。而張穎夏也透露，今年6月左右，住建部將出臺(tái)《海綿城市建設(shè)實(shí)施指導(dǎo)手冊(cè)》，這將是一份海綿城市建設(shè)具體的導(dǎo)則文件，會(huì)對(duì)海綿城市的建設(shè)和發(fā)展起到巨大推動(dòng)作用。