當(dāng)前我國(guó)城市生活垃圾每年產(chǎn)生接近2億噸，且近年來(lái)以10%的速度在增長(zhǎng)。要處理這些日益增多的垃圾，不僅需要興建垃圾填埋場(chǎng)或焚燒處理廠，還需要做好垃圾收運(yùn)、資源化利用、滲濾液處理等全鏈條工作。在地方財(cái)政資金日益吃緊的情況下，無(wú)論是存量項(xiàng)目，還是改擴(kuò)建或新建項(xiàng)目，都有推廣PPP模式的需求。推廣PPP模式，最關(guān)鍵是要落地實(shí)施，這首先就需要找到合適的社會(huì)資本。

要找到合適的社會(huì)資本并未易事，有些項(xiàng)目甚至付出了巨大的代價(jià)。例如，東北某市中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的初次招商就以談判無(wú)果告終。該項(xiàng)目2003年面向全國(guó)招標(biāo)，經(jīng)評(píng)標(biāo)選擇日本某投資人與國(guó)內(nèi)企業(yè)組成的聯(lián)合體為中標(biāo)人，政府與其就項(xiàng)目協(xié)議具體條款展開(kāi)了長(zhǎng)達(dá)五六年十幾輪的談判，垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)越談越高，從中標(biāo)報(bào)價(jià)60多元/噸談到100多元/噸。由于政府與投資人在協(xié)議的某些關(guān)鍵條款上始終未能達(dá)成一致，談判無(wú)果而終。

有些項(xiàng)目在采購(gòu)環(huán)節(jié)就出了問(wèn)題。因?yàn)橘Y格條件設(shè)置不合理或者是項(xiàng)目條件不具吸引力等原因，有些項(xiàng)目一次招標(biāo)流標(biāo)，還有些第二次招標(biāo)依然流標(biāo)。有些項(xiàng)目選中了社會(huì)資本，也簽署了項(xiàng)目協(xié)議，但項(xiàng)目歷經(jīng)多年難以推進(jìn)。難以推進(jìn)的原因很多，有的是因?yàn)楫?dāng)初協(xié)議約定的工藝不明確，不適合當(dāng)?shù)厍闆r，造成無(wú)法實(shí)施;有的是因?yàn)槊癖姺磳?duì)，無(wú)法實(shí)施;有的是因?yàn)橥顿Y人資金未能落實(shí)，或者建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢或是運(yùn)行效率低下。

無(wú)論是在項(xiàng)目采購(gòu)還是執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)致垃圾處理項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，都與選擇社會(huì)資本的思路與方式有很大關(guān)系。轉(zhuǎn)變一下思路，或許就是“柳暗花明又一村”。前面提到的東北某市中心城區(qū)垃圾處理項(xiàng)目就是一個(gè)典型的例子。2009年，該市決定重新招標(biāo)。這一次，政府聘請(qǐng)了專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，僅用了5個(gè)月時(shí)間就完成了招標(biāo)工作，中標(biāo)人報(bào)價(jià)不到原日本投資人要價(jià)的一半。項(xiàng)目于2012年7月竣工投產(chǎn)并順利運(yùn)營(yíng)至今，政府和社會(huì)資本各方都對(duì)這個(gè)項(xiàng)目重新招商的結(jié)果非常滿意。這一次招標(biāo)為什么取得了滿意的效果?這里面到底有什么訣竅呢?筆者總結(jié)了幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)供參考。

一是項(xiàng)目條件要全面、公平、合理，具吸引力。社會(huì)資本參與項(xiàng)目的最終目的還在于獲得回報(bào)，因此項(xiàng)目條件必須要有吸引力才會(huì)有合適的社會(huì)資本參與。項(xiàng)目條件主要體現(xiàn)在招標(biāo)文件中，其中尤以項(xiàng)目協(xié)議最為重要。協(xié)議內(nèi)容應(yīng)完備、準(zhǔn)確，條款設(shè)置要公平合理。財(cái)政部在2014年12月30日發(fā)布了PPP項(xiàng)目合同指南，國(guó)家發(fā)改委也發(fā)布過(guò)PPP項(xiàng)目通用合同指南(2014版)。這些文件對(duì)PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容和注意事項(xiàng)都進(jìn)行了說(shuō)明。國(guó)內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場(chǎng)化領(lǐng)域已進(jìn)行了20多年探索，積累了各種類(lèi)型的項(xiàng)目協(xié)議文本，其經(jīng)驗(yàn)完全可以借鑒。就垃圾處理項(xiàng)目而言，協(xié)議中必須明確選址、主流處理工藝以及焚燒處理、煙氣處理、污水處理、飛灰處理等各項(xiàng)主要工藝，還需明確設(shè)備的檔次、種類(lèi)、污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。工藝和技術(shù)的確定必須要切合實(shí)際。這需要政府相關(guān)部門(mén)和設(shè)計(jì)單位做好充分的前期調(diào)研，選擇的起點(diǎn)要合適，要有前瞻性。選址方面也要多方考察，提前做好當(dāng)?shù)孛癖姷男麄鹘逃ぷ?。關(guān)于價(jià)格及其調(diào)整、補(bǔ)貼及其支付、各種風(fēng)險(xiǎn)分配與處理機(jī)制、違約處理、爭(zhēng)議解決等重要事項(xiàng)也都應(yīng)當(dāng)有完備的約定。協(xié)議條款內(nèi)容還要考慮政府和社會(huì)資本各方的合理訴求，政府不能強(qiáng)勢(shì)壓制社會(huì)資本，社會(huì)資本也不能有不合理的要求，總之要站在一個(gè)公平、公正的角度來(lái)編制項(xiàng)目協(xié)議。

二是要設(shè)定合適的資格條件?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中指出，開(kāi)展PPP項(xiàng)目要“綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。”這是選擇投資人的一個(gè)基本要求，具體如何設(shè)置，還得看項(xiàng)目情況。如果設(shè)定得過(guò)高，沒(méi)有社會(huì)資本響應(yīng)，或者響應(yīng)的過(guò)少，起不到充分競(jìng)爭(zhēng)的作用。如果設(shè)定得過(guò)低，社會(huì)資本的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、資金實(shí)力不足，項(xiàng)目實(shí)施就難以保證。技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)是軟性指標(biāo)，可以通過(guò)項(xiàng)目業(yè)績(jī)來(lái)評(píng)判。財(cái)務(wù)實(shí)力和業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)一般是硬性指標(biāo)，主要結(jié)合擬實(shí)施項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資額等因素來(lái)設(shè)置。就前述東北某市中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目來(lái)講，財(cái)務(wù)實(shí)力方面，要求投資人近3年的平均凈資產(chǎn)不低于4億元，總資產(chǎn)不低于8億元;業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)方面，要求投資人具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理平均日處理500噸以上爐排爐工藝的垃圾焚燒項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，并且成功運(yùn)行一年以上。這些要求與項(xiàng)目的實(shí)際情況是相當(dāng)?shù)?，后?lái)的招標(biāo)過(guò)程也說(shuō)明這種設(shè)置既保證了有充足的社會(huì)資本參與，又有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)?，F(xiàn)在很多地方在做PPP項(xiàng)目時(shí)有種傾向，特別強(qiáng)調(diào)希望引進(jìn)央企和國(guó)企，但這與國(guó)家推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是不相符的，應(yīng)當(dāng)多鼓勵(lì)那些符合條件的民營(yíng)企業(yè)同臺(tái)競(jìng)技，共同發(fā)展。

三是要強(qiáng)調(diào)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》提出了5種采購(gòu)方式，包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。具體選用哪種采購(gòu)方式應(yīng)視項(xiàng)目情況而定。

一般而言，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目應(yīng)采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的方式。公開(kāi)招標(biāo)的法律法規(guī)相對(duì)比較成熟，招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法對(duì)此都有明確規(guī)定。在采購(gòu)過(guò)程中要盡量避免各種不必要的干擾，依法辦事，對(duì)所有社會(huì)資本一視同仁。

上面提到的東北某市中心城區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目就采用了公開(kāi)招標(biāo)的方式，并采取暗標(biāo)形式，保障了評(píng)審過(guò)程的公平性。垃圾焚燒領(lǐng)域有實(shí)力的9家社會(huì)資本都參與了投標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，最終招標(biāo)結(jié)果幫助政府每年節(jié)省財(cái)政支出近3000萬(wàn)元。這也全面闡釋了充分競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的魅力所在。