新《大氣污染防治法》出爐，抓住主要矛盾，強(qiáng)化政府責(zé)任，突出源頭治理

2015年8月29日，經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)正式發(fā)布，并將于2016年1月1日起施行。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》制定于1987年，在1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近15年未做修改，很多規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前工作。

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東介紹，《大氣污染防治法》是新環(huán)保法通過后修改的第一部單項(xiàng)法。主要是考慮目前大氣環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，根據(jù)中央提出的加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的精神，做了一些修改。

將考核寫入新法，強(qiáng)化地方政府責(zé)任

童衛(wèi)東強(qiáng)調(diào)，新修訂的《大氣污染防治法》增加的最重要的一部分內(nèi)容就是大氣環(huán)境質(zhì)量管理和考核。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》中沒有環(huán)境質(zhì)量管理和考核的內(nèi)容，只是籠統(tǒng)地規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，對(duì)如何負(fù)責(zé)，未達(dá)標(biāo)如何處理并沒有做出明確規(guī)定。

“新修訂的《大氣污染防治法》主要是以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督。”童衛(wèi)東表示，新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定考核辦法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核。

同時(shí)，新修訂的《大氣污染防治法》還提出對(duì)超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談地方政府的主要負(fù)責(zé)人。對(duì)未達(dá)標(biāo)城市，要求其制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向同級(jí)人大報(bào)告，加強(qiáng)了地方政府在環(huán)境保護(hù)、改善大氣質(zhì)量方面的責(zé)任。

這項(xiàng)改動(dòng)，不僅可有效解決治理大氣污染各城市各自為戰(zhàn)，難以形成區(qū)域性治污合力的問題，而且將考核的對(duì)象從全國(guó)重點(diǎn)城市擴(kuò)展到省、自治區(qū)、直轄市，一級(jí)一級(jí)細(xì)化目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，讓地方考核辦法的出臺(tái)有了法律依據(jù)，將大氣污染防治的責(zé)任落實(shí)到地方政府主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)身上，使政府真正擔(dān)起治理大氣污染的責(zé)任。

強(qiáng)調(diào)源頭治理，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

童衛(wèi)東介紹說，15年前，污染源頭治理的概念沒有得到足夠重視?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》中，更多地強(qiáng)調(diào)大氣污染末端治理。

從2013年起，北京、上海等城市陸續(xù)開始著手大氣污染源解析工作。2015年，環(huán)境保護(hù)部公布京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大區(qū)域的源解析成果。工業(yè)污染、燃煤和機(jī)動(dòng)車是造成目前我國(guó)空氣污染的重要因素。

童衛(wèi)東說：“大氣污染治理比較難，現(xiàn)在很多手段是末端治理，成本高，效果差。新修訂的《大氣污染防治法》在源解析的基礎(chǔ)上，對(duì)污染源治理進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。加強(qiáng)了源頭治理，從制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高燃煤質(zhì)量、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理等幾個(gè)方面都體現(xiàn)了源頭治理的思路。”

新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定，防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。

童衛(wèi)東舉例說，現(xiàn)行《大氣污染防治法》僅要求，高硫分、高灰分的煤礦建設(shè)洗選設(shè)備。而新修訂的《大氣污染防治法》則要求提高燃煤的洗選比例。除低硫分、低灰分或者根據(jù)已達(dá)標(biāo)排放的燃煤電廠要求，不需要洗選的已建成煤礦外，其他煤礦必須配套洗選設(shè)備。“這是因?yàn)槲覀儑?guó)家主要能源是煤炭，短期內(nèi)這種能源結(jié)構(gòu)難以改變。因此，需要通過加強(qiáng)對(duì)煤炭的洗選，優(yōu)化煤炭的使用方式，推廣煤炭清潔高效利用。”

此外，新修訂的《大氣污染防治法》要求提高機(jī)動(dòng)車燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。“對(duì)燃油機(jī)動(dòng)車新車的排放狀況和新車的環(huán)保一致性都提出了要求，這些都體現(xiàn)了源頭治理的理念。”童衛(wèi)東說。

抓住主要矛盾，解決突出問題

童衛(wèi)東說，15年前，霧霾與PM2.5這兩個(gè)詞語對(duì)我們來說還很陌生。但誰曾料到，從2013年起，霧霾頻現(xiàn)，由區(qū)域性問題逐漸覆蓋全國(guó)很多地區(qū)。PM2.5等大氣污染物既破壞了我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量，又威脅著人民群眾的身體健康，成為當(dāng)前比較突出的環(huán)境問題和主要矛盾。

李克強(qiáng)總理在2014年的全國(guó)“兩會(huì)”期間提出，要向霧霾等污染宣戰(zhàn)。2015年，李克強(qiáng)總理在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署進(jìn)一步加強(qiáng)霧霾等大氣污染治理時(shí)強(qiáng)調(diào)，要以霧霾頻發(fā)的特大城市和區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以PM2.5和PM10治理為突破口，抓住能源結(jié)構(gòu)、尾氣排放和揚(yáng)塵等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷推出遠(yuǎn)近結(jié)合，有利于標(biāo)本兼治、帶動(dòng)全局的配套政策措施，在大氣污染防治上下大力、出真招、見實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，消除人民群眾“心肺之患”。

新修訂的《大氣污染防治法》側(cè)重“抓住主要矛盾，解決突出問題”。童衛(wèi)東表示，“現(xiàn)在污染大氣的主要污染物來源于燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車，對(duì)目前大家反映比較集中的大氣環(huán)境問題，這部法律都做了有針對(duì)性的、非常具體的規(guī)定。”

比如為減輕燃煤大氣污染，新修訂的《大氣污染防治法》提出，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，同時(shí)要求地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭。

針對(duì)機(jī)動(dòng)車排放污染，新修訂的《大氣污染防治法》要求，國(guó)家采取財(cái)政、稅收、政府采購(gòu)等措施推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保型和新能源機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械，限制高油耗、高排放機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械的發(fā)展，減少化石能源的消耗。

“尤其是新增了重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對(duì)等兩部分內(nèi)容。”童衛(wèi)東介紹說，新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定，國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。國(guó)家建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門及國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立重點(diǎn)區(qū)域重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?？赡馨l(fā)生區(qū)域重污染天氣的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府通報(bào)。

加大處罰力度，確保落地生根

“新修訂的《大氣污染防治法》加大了處罰力度?，F(xiàn)在新法的條文有129條，僅法律責(zé)任部分就占了30條，這部法律不僅提出了大量具體的、有針對(duì)性的要求，同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了這部法的操作性和完整性。”童衛(wèi)東說。

比如為落實(shí)煤炭洗選規(guī)定，新修訂的《大氣污染防治法》要求，煤礦未按照規(guī)定建設(shè)配套煤炭洗選設(shè)施的，由縣級(jí)以上人民政府能源主管部門責(zé)令改正，處10萬元以上100萬元以下的罰款;拒不改正的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

新修訂的《大氣污染防治法》取消了現(xiàn)行《大氣污染防治法》對(duì)造成大氣污染事故罰款50萬元上限額度的規(guī)定，變?yōu)榘幢稊?shù)計(jì)罰，并提出按日計(jì)罰。專家表示，這是重典治霾的具體體現(xiàn)，必將對(duì)污染企業(yè)產(chǎn)生巨大的震懾作用。