8月24日，環(huán)境保護部向中石油云南石化有限公司發(fā)出環(huán)法[2015]70號行政處罰決定書，叫停違法建設(shè)的云南安寧煉油項目，并處以20萬元罰款。目前，該項目總體建設(shè)進度已達到89.17%，預(yù)計總投資200.8億元。

隨后的8月31日，界面新聞記者收到了來自自然之友、公眾環(huán)境研究中心、環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心、廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護服務(wù)中心、云南大眾流域管理研究及推廣中心5家環(huán)保組織共同發(fā)出的呼吁信，要求依法根除建設(shè)項目“先上車后補票”的行業(yè)潛規(guī)則;同時對違法企業(yè)實施雙罰。

以云南安寧煉油項目為代表的“未批先建”行為，為何時有發(fā)生?企業(yè)又憑什么敢用建設(shè)先行之舉與環(huán)評“對賭”?而今叫停，該項目的后續(xù)解決方案是補充環(huán)評，還是重啟環(huán)評?界面新聞記者對此做了更為深入的了解。

賭的是經(jīng)濟需求優(yōu)先，生態(tài)靠后?

雖然云南省屬資源大省，油氣資源卻較為缺乏。目前，昆明的人口已高達720多萬，一直以來并沒有配置煉化基地，也使昆明成為每年鬧“油荒”的重災(zāi)區(qū)。

2009年，中石油與緬甸能源部簽署了中緬原油管道權(quán)利與義務(wù)協(xié)議，中緬兩國計劃籌建一條原油管道，建成后，海上進口原油和緬甸天然氣資源將通過陸地輸油管道的方式，繞開馬六甲海峽直接輸送至中國，而中石油則負責這條原油管道項目的建設(shè)與營運。

中石油1000萬噸/年煉油項目便是中緬油氣管道工程其中的一個配套項目，后來云南在與重慶的角逐中贏得了這個項目，該項目也曾一度令云南省政府引以為豪。此前，有專家分析，中石油1000萬噸/年煉油項目在云南落成后，每年至少能給當?shù)貛碛馇|元的GDP。

最終，煉油項目獲批在云南省安寧市落戶。安寧市位于云南省中部腹地，距離昆明市40余公里，區(qū)域內(nèi)鹽、鐵、磷等資源儲量巨大。該項目開建后，安寧市便把石油產(chǎn)業(yè)集群作為該市最重要的一個發(fā)展目標。

2012年，環(huán)保部審批了《中國石油云南1000萬噸/年煉油項目環(huán)境影響報告書》。然而，不斷被媒體曝光的信息顯示，中石油云南石化分公司并未按照此前獲批的環(huán)評報告進行建設(shè)，存在未批先建和擅自改變生產(chǎn)工藝的嫌疑。

自2013年5月起，國內(nèi)民間環(huán)保組織“自然之友”便持續(xù)對中石油云南煉油項目開展了持續(xù)的跟蹤調(diào)查。自然之友總干事張伯駒告訴界面新聞記者，最初從中石油云南石化分公司的招標公告等信息可以判斷出，這個項目已擅自將產(chǎn)量由1000萬噸/年擴產(chǎn)至1300萬噸/年。

“我們后來發(fā)現(xiàn)項目中不僅僅是在產(chǎn)能上被擅自提高了，中石油還對這個項目的生產(chǎn)工藝進行了改造”，張伯駒說，云南安寧的生態(tài)壞境非常脆弱，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項目中加裝了原油儲備罐，中石油為了降低生產(chǎn)成本，擅自改變了原油的清潔能源，采用污染較大的延遲焦化生產(chǎn)技術(shù)。

今年7月31日，環(huán)保部在官方網(wǎng)站上公布了由青島中油華東院安全環(huán)保有限公司對云南煉油項目做出的《中國石油云南1000萬噸/年煉油項目優(yōu)化調(diào)整(中國石油-沙特阿美合資云南1300萬噸/年煉油項目)環(huán)境影響報告書》(下稱調(diào)整報告)。

查閱公開資料得知，青島中油華東院安全環(huán)保有限公司隸屬于中國石油天然氣華東勘察設(shè)計研究院，是中國石油天然氣華東勘察設(shè)計研究院設(shè)立的控股子公司，負責了此次中石油云南安寧煉油項目變更的評估工作。

通過對比調(diào)整報告與《中國石油云南1000萬噸/年煉油項目環(huán)境影響報告書》，界面新聞記者發(fā)現(xiàn)，該項目確實存在著產(chǎn)能擴大以及生產(chǎn)工藝的變更這兩處重大調(diào)整。

其中，在產(chǎn)能調(diào)整上，該份環(huán)評調(diào)整報告指出，中緬原油管線一期原油能力為1300萬噸每年，為適應(yīng)中緬原油管線原油輸送能力，提高管道和煉油的整體效益，將云南煉油項目加工能力從1000萬噸提高到1300萬噸。

生產(chǎn)工藝環(huán)節(jié)，環(huán)評調(diào)整報告中稱，結(jié)合國家油品質(zhì)量省級要求，云南煉油項目對總體加工工藝流程進行了調(diào)整，在原全加氫工藝的基礎(chǔ)上輔以延遲焦化裝置，增加120萬噸/年延遲焦化裝置。

補充環(huán)評，還是重啟環(huán)評?

8月29日，環(huán)保部辦公廳印發(fā)了對中石油云南石化有限公司的行政處罰決定書后，界面新聞于8月31日收到了自然之友等5家環(huán)保組織共同發(fā)出的公開信，信中呼吁關(guān)注中石油云南安寧煉油項目違法建設(shè)問題。

“延遲焦化是重污染，這一裝置多產(chǎn)生的特征污染物是之前設(shè)計的路線所沒有的，比如說3-4苯并芘，屬于毒性物質(zhì)，會致癌，它的毒性比被‘妖魔化’的PX產(chǎn)品嚴重了很多倍。”信中這樣寫道。

“云南安寧本身生態(tài)環(huán)境很脆弱，我們測試過，螳螂川的水常年是劣V類，大氣污染物排放在增多，地區(qū)環(huán)境也在惡化。”張伯駒表示，原來環(huán)評中規(guī)定的清潔生產(chǎn)工藝是基于當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境設(shè)置的，現(xiàn)在為了節(jié)約生產(chǎn)成本，換了延遲焦化的生產(chǎn)工藝后，對當?shù)氐纳鷳B(tài)影響將會是破壞性的。

不過，也有青島中油華東院安全環(huán)保有限公司人士此前對界面新聞表示，環(huán)保部此次叫停中石油云南煉油變動項目并非因為“污染問題”，而只是“部分工程存在未批先建的程序問題”

對于未批先建的情況，國內(nèi)《環(huán)境保護法》第六十一條已明確規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設(shè)的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復(fù)原狀”。

《環(huán)評法》第二十五條也規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

張伯駒告訴界面新聞記者，根據(jù)環(huán)評審批流程，接下來環(huán)保部將對中石油云南煉油項目重大變更后的環(huán)評做出審理，評估結(jié)果將決定該項目是否能繼續(xù)按照調(diào)整后的方案進行，但現(xiàn)在無法預(yù)料最后會是怎樣的一個結(jié)果。

“按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，如果是項目在建設(shè)過程中出現(xiàn)了重大改變，需要重新進行整體環(huán)評，因為當初通過了環(huán)評報告，就應(yīng)該按照環(huán)評報告中的規(guī)定來做，不應(yīng)該事后補充環(huán)評。”上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王曦分析說。不過，也有多名環(huán)評師告訴界面新聞記者，在以往出現(xiàn)未批先建等違規(guī)操作的大項目中，環(huán)保部對問題項目重啟整體環(huán)評的情況并不多。大多數(shù)項目向環(huán)保部遞交調(diào)整過的環(huán)評報告后都獲得通過，項目繼續(xù)建設(shè)投產(chǎn)。此外，如果項目被環(huán)保部否決，則項目需要停下來重新進行整改。

“環(huán)評的整體性和一致性很重要，云南安寧煉油項目擅自變更生產(chǎn)工藝和產(chǎn)能后，不該只在獲批環(huán)評的基礎(chǔ)上進行補充環(huán)評。”張伯駒認為，生產(chǎn)工藝與生產(chǎn)設(shè)施具有整體性，若生產(chǎn)工藝改變了，項目則需要重新進行整體的評估，重新讓公眾參與，而不是修修補補。

“先斬后奏”成風，環(huán)評“對賭”何時了?

界面新聞記者就云南安寧煉油項目的“未批先建”現(xiàn)象聯(lián)系了中石油的發(fā)言人，該發(fā)言人稱需要傳真采訪提綱到其辦公室。隨后記者將采訪提綱傳真過去，但截至發(fā)稿前，記者仍未收到中石油的答復(fù)。

實際上，除了云南安寧煉油項目之外，在國內(nèi)無論是縣級項目，還是全國重點項目，環(huán)評流程上都出現(xiàn)過不少“先上車后補票”、“先斬后奏”式的現(xiàn)象，這也嚴重削弱了環(huán)評的權(quán)威性。

如2013年1月，環(huán)保部對廈門騰龍芳烴(漳州)有限公司進行處罰，該公司PX項目中二甲苯工程及整體公用配套工程原料調(diào)整項目報批的變更環(huán)評未批先建，但后來這一項目的環(huán)評獲得通過。

在長江流域，水電站未批先建的項目更是頻繁出現(xiàn)。2005年，溪洛渡水電站環(huán)評未批先建便是一個典型例子，當時該項目被環(huán)保總局叫停。不過時隔不久，環(huán)評便獲得了批復(fù)，2013年溪洛渡水電站已正式開始發(fā)電。此外，2009年金沙江的龍開口、魯?shù)乩瓋勺娬疽蛭磁冉ㄒ脖唤型?，其時龍開口水電站已投資27億元，不過后來兩座水電站也先后獲批建設(shè)。

對于國內(nèi)環(huán)評亂象，今年8月29日，環(huán)保部部長陳吉寧在全國人大常委會上表示，目前規(guī)劃環(huán)評的意見難以形成剛性約束，沒有追責機制，“未評先批”的現(xiàn)象比較普遍。比如，全國有111個煤礦區(qū)的總體規(guī)劃中，大概45%的規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃審批，規(guī)劃環(huán)評成果也往往被“選擇性”落實。

一名參與過多年環(huán)評工作的環(huán)評師告訴界面新聞記者，以前很多省級、國家級重點項目急著上馬，都是采取先建后批的方法，這是由于一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)持著和環(huán)保部門“賭一把”的心理。該環(huán)評師指出：“當項目前期各方投資者投入了大量資金建設(shè)后，環(huán)保部門往往迫于壓力而審批項目通過環(huán)評。即使項目被叫停，最后還是以通過結(jié)局。”

該環(huán)評師還告訴記者，未批先建的現(xiàn)象在水電項目出現(xiàn)的比例最高，因為水電項目在主體工程環(huán)評之前，需要先進行“三通一平”(水通、電通、路通以及場地平整)等前期準備工程的環(huán)評。而且環(huán)評的審批權(quán)限已下放到省一級，相當于先做個小環(huán)評。過去，這種項目大多都是省級重點工程，所以幾乎沒有不通過的。

不過，2015年1月1日起，被稱為史上最嚴的新《環(huán)保法》正式實施，該法針對規(guī)范環(huán)評做出更嚴厲的規(guī)定。不少人認為“補辦環(huán)評”或?qū)⒊蔀檫^去，“先上車后補票”的時代有望退出歷史舞臺，云南安寧煉油項目被叫停，會成為規(guī)范環(huán)評時代的開始嗎?

同時，也有專家擔憂，環(huán)保部并不是強勢部門，如果執(zhí)法過程中不嚴格，新《環(huán)保法》將會淪為一紙空文。王曦認為，在打擊環(huán)評亂象方面，環(huán)保部之外的相關(guān)部門也應(yīng)參與進來，因為一個重大項目往往不只是環(huán)保部門能審批完成，還需要發(fā)改委等部門的參與，因而這些部門都有義務(wù)參與進來，共同守緊環(huán)評關(guān)。