在當(dāng)下，國(guó)人對(duì)日本知之甚少，而日本人對(duì)中國(guó)頗為熟悉。這種現(xiàn)象已經(jīng)成為常態(tài)，日本熟悉中國(guó)是基于真正了解，而國(guó)人對(duì)日本則是基于無知和偏激?？谷丈駝〉拇笮衅涞绖t深刻的說明了這個(gè)問題。

在歷史上，日本在資本主義的發(fā)展中，搭的是末班車。但憑借其國(guó)民良好的組織紀(jì)律性、意志力和整齊劃一的凝聚力，在后來的發(fā)展中不僅彌補(bǔ)了技術(shù)上的鴻溝，還在競(jìng)爭(zhēng)中取得了后發(fā)優(yōu)勢(shì)。今天的日本電力改革何嘗又不是如此?

一、

日本是世界上電力工業(yè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。裝機(jī)總?cè)萘亢湍臧l(fā)電量均居世界第三位。日本資源有限，但電力消費(fèi)量巨大，且作為京都會(huì)議的發(fā)起者，日本的減排承諾必不可少。“二戰(zhàn)”后至今，日本電力的發(fā)展史，映射出全球電力工業(yè)自由化改革的漸進(jìn)歷程，這一歷程伴隨著一系列法律條文的修訂，和無休止的政商博弈。

近年來，日本一直積極推動(dòng)電力改革，并以自由化和市場(chǎng)化為目標(biāo)。在電力行業(yè)內(nèi)部引入民間競(jìng)爭(zhēng)的改革，長(zhǎng)期受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在市場(chǎng)和定價(jià)問題上也面臨極大壓力。

電力改革是一項(xiàng)世界性難題，電力行業(yè)幾乎在任何國(guó)家都是“龐然大物”，只是在中國(guó)尤甚，在絕對(duì)壟斷之下已經(jīng)大到富可敵國(guó)。中國(guó)式改革曾經(jīng)或正在面臨的邏輯往往是“必須改是共識(shí)，但怎么改無共識(shí)”，電力行業(yè)也不例外，分拆、橫切、縱切、電量現(xiàn)貨交易、電量期貨交易、電力庫等新鮮詞透露出來的信息是：中國(guó)電力怎么改尚無共識(shí)。

在日本，支持發(fā)輸配售分離的人士認(rèn)為，如果能將發(fā)、配、售電業(yè)務(wù)從各大電力公司剝離，就可以使得輸電網(wǎng)將成為像高速公路一樣的開放通道進(jìn)行電力運(yùn)輸。同時(shí)，將有助于風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源的發(fā)展，打破電力公司為它們?cè)O(shè)置的上網(wǎng)瓶頸，從而使日本的電源結(jié)構(gòu)更為多樣化。

這自然激發(fā)了日本國(guó)內(nèi)醞釀新一輪電力改革，預(yù)計(jì)這一計(jì)劃從2015年展開，耗時(shí)約5年，這將是日本自1950年代以來對(duì)電力行業(yè)最大范圍的重組。這一輪改革的長(zhǎng)期走向是自由化和市場(chǎng)化，中期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“發(fā)送電分離”，日本內(nèi)閣近期已同意將實(shí)施發(fā)電與輸配電領(lǐng)域分離，并開放民用電力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。日本正寄望于電力改革來拯救目前沉疴已久的日本電力產(chǎn)業(yè)，相比之下，中國(guó)電力體制改革正由于電網(wǎng)公司拒絕放開市場(chǎng)，而深陷泥沼。

至今，以保守、謹(jǐn)慎見稱的日本電力體制自由化改革已持續(xù)整整20年。在實(shí)行電力自由化改革之前，日本的電力體制沿襲自二戰(zhàn)盟軍最高司令部在1951年下達(dá)的一個(gè)命令——將日本列島(不包括沖繩地區(qū))分為九大區(qū)域，分別指定一家企業(yè)承擔(dān)發(fā)電、輸電、配電和售電業(yè)務(wù)。這奠定了目前日本九大區(qū)域電力供應(yīng)相對(duì)獨(dú)立，各自垂直壟斷的基礎(chǔ)。這九家電力公司分別為：北海道電力公司、東北電力公司、東京電力公司、北陸電力公司、中部電力公司、關(guān)西電力公司、中國(guó)電力公司、四國(guó)電力公司、九州電力公司，皆為私營(yíng)企業(yè)。1972年，沖繩電力公司成為日本第十家私營(yíng)電力公司。

1994年，日本國(guó)內(nèi)尤以企業(yè)界為主呼聲高漲，要求解決電力成本過高和縮小國(guó)內(nèi)外電價(jià)差距。在全球各國(guó)電力改革潮流的影響下，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳開始嘗試電力自由化改革。

1995年，被稱為“不磨大典”(意為難以撼動(dòng)和改變的法典)的《電力事業(yè)法》迎來了31年間的首次修改——承認(rèn)獨(dú)立發(fā)電企業(yè)(IPP)的地位，允許其進(jìn)入市場(chǎng)。此后日本又承認(rèn)了特定規(guī)模電力企業(yè)(PPS)的地位，允許其收購(gòu)電量后向大客戶銷售。

相較于歐美多國(guó)全面放開發(fā)電和售電兩側(cè)市場(chǎng)的做法，日本的電力市場(chǎng)改革一直未將發(fā)電和輸電業(yè)務(wù)分離。綜合資源能源調(diào)查會(huì)曾對(duì)全面放開電力零售市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)發(fā)輸電分離進(jìn)行討論，以村田成二為代表的官員表現(xiàn)出推動(dòng)發(fā)輸電分離的強(qiáng)烈決心。

日本電力改革為日本企業(yè)和民眾帶來了更低的電價(jià)，據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省統(tǒng)計(jì)，從1994年到2004年，日本國(guó)內(nèi)的平均電價(jià)以1.8%的年平均速度降低，十年共計(jì)降低16.9%。日本實(shí)施電力市場(chǎng)化改革后，雖然發(fā)電燃料成本及國(guó)際能源價(jià)格均大幅攀升，但日本的電價(jià)卻有較大幅度的下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東京電力公司2005年的電價(jià)水平比1996年的電價(jià)水平下降了27%，東京電力還采取措施積極降低網(wǎng)送電費(fèi)，2005年的高壓用戶過網(wǎng)送電費(fèi)比2000年3月下降了23.2%，中壓用戶過網(wǎng)送電費(fèi)下降了13%。

另有統(tǒng)計(jì)顯示，日本在售電側(cè)市場(chǎng)放開前的1999年，工業(yè)電價(jià)為美國(guó)的3.7倍，英國(guó)的2.22倍，德國(guó)的2.5倍，意大利的1.66倍，韓國(guó)的3.12倍，但在電力市場(chǎng)化改革之后的2003年，工業(yè)電價(jià)僅為意大利的0.83，相對(duì)于其它國(guó)家，日本的工業(yè)電價(jià)也有很大幅度降低。

二、

2015年3月，日本內(nèi)閣會(huì)議終于通過了《電氣事業(yè)法》等的修正案。修正案意味著2016年日本將實(shí)現(xiàn)電力銷售全面自由化。10家電力巨頭在各自營(yíng)業(yè)區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式將被打破，家庭等零散用戶可以自由選擇電力公司。

該修正案要求日本9家電力企業(yè)在2020年實(shí)施發(fā)供電業(yè)務(wù)分離，同時(shí)還規(guī)定3家城市燃?xì)馄髽I(yè)在2022年剝離輸氣管部門。另外，還將取消面向家庭電費(fèi)定價(jià)的國(guó)家審批方面的限制。此次修正案通過后，其他行業(yè)企業(yè)將更易于進(jìn)入電力和燃?xì)馐袌?chǎng)，持續(xù)保持地區(qū)壟斷的約10萬億日元的家庭用電和燃?xì)馐袌?chǎng)的開放將全面啟動(dòng)。更將促進(jìn)費(fèi)用的降低和服務(wù)的多樣化。

日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣強(qiáng)調(diào)稱：“日本將進(jìn)入消費(fèi)者可以選擇從哪里購(gòu)買能源的時(shí)代。”。消費(fèi)者在買電的過程中將根據(jù)服務(wù)和費(fèi)用進(jìn)行選擇，并且他們擁有更寬泛的選擇范圍。在這種情況下，電價(jià)有望被拉低。

《電氣事業(yè)法》修正案的核心是要求分拆電力和燃?xì)馄髽I(yè)。電力企業(yè)要在2020年4月剝離供電部門。如果供電部門均為大型電力企業(yè)，供電的使用費(fèi)將居高不下，進(jìn)而阻礙其他企業(yè)進(jìn)入。此外，城市燃?xì)獍彝ト細(xì)馐袌?chǎng)在內(nèi)，將在2017年實(shí)現(xiàn)全面自由化，2022年4月將分拆東京、大阪和東邦3家企業(yè)的輸氣管部門。

日本電力零售的準(zhǔn)入自由化自2000年以后分階段得到推進(jìn)，并在去年對(duì)《電氣事業(yè)法》進(jìn)行修訂時(shí)決定自2016年起，對(duì)包括家庭用電在內(nèi)的電力實(shí)施完全自由化。以東京都家庭為例，電力購(gòu)買對(duì)象此前僅限于東京電力，但在2016年實(shí)現(xiàn)全面自由化之后，將可以自由選擇新進(jìn)入企業(yè)等其他電力公司等。

此次的修正案還規(guī)定，2020年4月以后取消電價(jià)的審批限制，曾保持地區(qū)壟斷的家庭電力供給的費(fèi)用和服務(wù)等有可能明顯趨于多樣化。例如燃?xì)夤具M(jìn)入電力領(lǐng)域，就可以推出對(duì)電力和燃?xì)饨y(tǒng)一收費(fèi)的服務(wù)。另外，例如住宅企業(yè)向住宅購(gòu)買者提供廉價(jià)電力的服務(wù)等也將成為可能。

日本政府自1995年以后，以面向大型工廠等大型用戶為開端，一直在推進(jìn)電力和城市燃?xì)獾淖杂苫默F(xiàn)在的自由化率來看，除了面向家庭等之外，電力為62%，而燃?xì)鉃?4%。家庭市場(chǎng)直到最后仍保持電力巨頭和燃?xì)饩揞^的地區(qū)壟斷，但到2016年，約8萬億日元的家庭電力市場(chǎng)將實(shí)現(xiàn)自由化，2017年約2萬億日元的家庭燃?xì)馐袌?chǎng)將走向自由化，改革將進(jìn)入總決戰(zhàn)階段。

三、

在任何政治決定中，期望達(dá)到的效果越宏大，遭遇的反對(duì)就越猛烈。本次日本進(jìn)行電力改革的決定同樣遭到強(qiáng)烈反抗。地方電力公司和反對(duì)團(tuán)體曾經(jīng)努力嘗試使改革立法夭折。6月，安倍晉三的內(nèi)閣向國(guó)會(huì)遞交草案，考慮以非相關(guān)政治原因拖延改革的進(jìn)行。自上世紀(jì)90年來以來，只要涉及到日本電力行業(yè)調(diào)整的相關(guān)事宜，類似的阻礙便頻頻發(fā)生。幸運(yùn)的是，由于福島地震事故，電力公司失去了公眾的支持。

可以確定的是，壟斷企業(yè)們必將面臨新能源供應(yīng)商的沖擊和供應(yīng)壓力。可再生能源供應(yīng)商將在日本電力市場(chǎng)獲得更多份額。另一方面，改革的反對(duì)者們會(huì)否在改革進(jìn)行時(shí)從中作梗，也將成為改革能否成功的關(guān)鍵所在。

日本電力改革的意圖和邏輯直截了當(dāng)。改革力圖尋求售電自由競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并瓦解主要電力公司的發(fā)電和輸配電功能。在超過半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，日本的10個(gè)地區(qū)電力公司壟斷了全國(guó)電力市場(chǎng)：他們完全將發(fā)電、輸配電和零售電業(yè)務(wù)掌握在自己的區(qū)域范圍內(nèi)。當(dāng)?shù)赜秒娖髽I(yè)和居民無法選擇供電公司，全國(guó)電力也無法得到有效調(diào)配和利用。如今，日本98%的電力供應(yīng)來自于這些大型企業(yè)。不幸的是，這些電力公司都遭遇了進(jìn)口燃油導(dǎo)致成本激增的窘境，直接使得日本電價(jià)居高不下——相當(dāng)于美國(guó)電價(jià)的2倍。隨著改革的發(fā)生，日本家庭將擁有選擇電力供應(yīng)商的權(quán)利，可再生能源發(fā)電也能順利并入國(guó)家電網(wǎng)。日本電力行業(yè)期待看到更多的電力供應(yīng)商，在改革后的體系中提升整體行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力水平。

2000年以后，日本電力銷售逐漸步入自由化，目前，日本各地的工商業(yè)設(shè)施中，用電量在50千瓦以上的用戶可以選擇10家電力公司以外的供電方。日本國(guó)內(nèi)16萬億日元的電力市場(chǎng)中，面向家庭、小商業(yè)設(shè)施的占7萬5000億日元，隨著電力市場(chǎng)全面自由化，這部分市場(chǎng)限制取消，將出現(xiàn)新電力公司崛起、電力巨頭跨區(qū)域銷售等新氣象。

日本政府此舉旨在促進(jìn)電力公司之間的競(jìng)爭(zhēng)，抑制電費(fèi)和實(shí)現(xiàn)服務(wù)多樣化。另一方面，福島第一核電站事故發(fā)生后，電力巨頭經(jīng)營(yíng)大幅受損，通過市場(chǎng)自由化也給各電力公司在維持安定供電方面提出新的課題。

四、

日本在改革過程中堅(jiān)持定性與定量分析相結(jié)合的方式就著實(shí)值得借鑒。所謂“定性”，也就是定義改革的性質(zhì)，電力改革是堅(jiān)持國(guó)有還是私有，堅(jiān)持政府控制還是走市場(chǎng)化道路，這是一個(gè)根本性的問題，這一問題不解決，電力改革就將停留在“治標(biāo)不治本”的階段。

毫無疑問，日本的電力改革是以自由化和市場(chǎng)化為目標(biāo)。在電力行業(yè)內(nèi)部引入民間競(jìng)爭(zhēng)的改革，長(zhǎng)期都受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在定價(jià)問題上也面臨極大壓力。

同時(shí)，由于能源資源匱乏，日本政府對(duì)待電力市場(chǎng)化改革的態(tài)度也非常謹(jǐn)慎，即在保證有穩(wěn)定投資和可靠電力供應(yīng)的前提下進(jìn)行改革。每次實(shí)行電力市場(chǎng)化改革之前都會(huì)對(duì)“電力法”進(jìn)行修改，隨后才實(shí)行相關(guān)改革。在售電側(cè)市場(chǎng)放開過程中，日本于1999和2003年兩次修改電力法，于2000和2004年才開始實(shí)施相關(guān)的改革內(nèi)容，確保了電力市場(chǎng)化改革的權(quán)威性、合法性。這顯然符合日本資源依賴進(jìn)口、九大區(qū)域電網(wǎng)之間不存在資源優(yōu)化配置的特點(diǎn)。

其次，所謂“定量”也就是在改革時(shí)堅(jiān)持從事實(shí)、數(shù)據(jù)出發(fā)。業(yè)內(nèi)普遍評(píng)價(jià)，日本是目前唯一對(duì)電力改革的各種模式做過量化分析的國(guó)家，在討論日本電力改革時(shí)，日本電力中央研究所對(duì)電力公司垂直一體化體制的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行過定量分析。結(jié)果表明，相對(duì)于廠商分離體制，發(fā)送電配售一體化體制可以節(jié)省4%-14%的費(fèi)用(家庭電力公司平均為9%)，這一量化分析結(jié)果在日本選擇電力改革方向時(shí)起到重要的決策參考作用。

同時(shí)，日本的電力改革也是電力法與時(shí)俱進(jìn)的過程。1991年至2002年，日本就對(duì)1947年制定的《禁止壟斷法》進(jìn)行了一系列大修改，被視為屬于自然壟斷行業(yè)的鐵路、電力、燃?xì)?、通信等行業(yè)引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在這一大背景下，日本又對(duì)《電力事業(yè)法》進(jìn)行了4次修改，這一切努力都讓電力市場(chǎng)化改革不斷地深入。

相較于日本而言，中國(guó)的電價(jià)水平是偏高的，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，強(qiáng)勢(shì)壟斷讓中國(guó)的用戶并未享受到電力競(jìng)爭(zhēng)帶來的實(shí)惠，整個(gè)中國(guó)電力市場(chǎng)不過是發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間的游戲，最根本的用戶無法參與其中，發(fā)電成本成了說不清、道不明的無底洞。

向日本學(xué)習(xí)，天塌不下來。