在地方申報(bào)財(cái)政部第二批PPP(政府和社會(huì)資本合作)示范項(xiàng)目的評(píng)審中中，最終206個(gè)PPP項(xiàng)目入選

參與此次評(píng)審的專家、濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理張燎告訴本報(bào)記者，自己所在的交通組中，地方申報(bào)的PPP項(xiàng)目(約157個(gè))近1/3在第一階段的定性評(píng)審中出局。期間和其他組交流，包括和財(cái)政部PPP中心的人合計(jì)下來(lái)，(地方申報(bào)的所有項(xiàng)目)總體上也差不多這個(gè)淘汰比例。

記者多方了解到，地方上報(bào)的PPP項(xiàng)目被歸為水務(wù)、交通、市政和社會(huì)四大類，對(duì)應(yīng)成立四個(gè)專家評(píng)審組，每組5名專家，評(píng)審時(shí)間為5天。評(píng)審分為兩關(guān)，第一關(guān)是定性評(píng)審，共三部分內(nèi)容8條細(xì)則，只要有1項(xiàng)不符合要求即遭淘汰。通過(guò)第一關(guān)定性評(píng)審后，進(jìn)入第二關(guān)定量評(píng)審，評(píng)審八大指標(biāo)總計(jì)100分，分?jǐn)?shù)高的PPP項(xiàng)目基本入選。

用國(guó)企、融資平臺(tái)公司做政府方不合規(guī)遭淘汰

張燎發(fā)現(xiàn)，在“第一關(guān)”定性評(píng)審中倒下的PPP示范申報(bào)項(xiàng)目，重要原因是項(xiàng)目確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不符合規(guī)范。

張燎表示，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不合規(guī)體現(xiàn)在對(duì)兩條原則的把握上。第一條，作為政府方，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同是不合規(guī)范要求的;第二條，作為社會(huì)資本方，未按國(guó)辦發(fā)42號(hào)文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的也是不符合規(guī)范的。

張燎稱，財(cái)政部113號(hào)文(PPP操作指南通知)第十條規(guī)定“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。”但是，相當(dāng)一部分申報(bào)項(xiàng)目，將國(guó)有平臺(tái)公司或其他國(guó)有企業(yè)，定位為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，這是完全錯(cuò)誤的一種項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

另一位市政組項(xiàng)目的評(píng)審專家也表示，評(píng)審過(guò)程中，不少項(xiàng)目實(shí)施方案中載明由融資平臺(tái)作為政府方代表與中選社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，對(duì)此，專家組一致以政府主體不合規(guī)對(duì)項(xiàng)目予以了否決。

張燎表示，實(shí)施機(jī)構(gòu)是在PPP項(xiàng)目中代表政府方的主體，是公權(quán)力的代表，應(yīng)該由具有公權(quán)力代表資格的政府機(jī)構(gòu)出任。但是，由于一些地方長(zhǎng)期以來(lái)形成的政企不分，政府和國(guó)有企業(yè)之間的邊界模糊問(wèn)題，使得大量基建項(xiàng)目的前期工作由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)和完成。當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)作方式轉(zhuǎn)換成PPP時(shí)，地方政府仍然習(xí)慣性認(rèn)為，下屬部門(mén)及國(guó)有企業(yè)應(yīng)按“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱”的原則，把PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)單視為分配任務(wù)，交由原先負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作的國(guó)有企業(yè)繼續(xù)負(fù)責(zé)，后者自然“被動(dòng)”成為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

張燎告訴記者，不合規(guī)范的國(guó)企或平臺(tái)公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，或作為PPP合同政府簽約方會(huì)，不利于社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。

他接著分析說(shuō)，首先因?yàn)椴缓弦?guī)范的國(guó)企或融資平臺(tái)公司不是政府性部門(mén)及事業(yè)單位，國(guó)企不具備相應(yīng)法定職權(quán)，協(xié)調(diào)履行合同義務(wù)能力不足。其次，若國(guó)企和融資平臺(tái)公司成為合同簽約方，PPP合同性質(zhì)更容易看成企業(yè)之間的契約，而不是政府與企業(yè)之間的(民商事)契約，這使得政府更容易置身事外，不利于保障社會(huì)資本權(quán)益。最后，國(guó)企作為公司法下的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可能因經(jīng)營(yíng)不善、重組甚至其他改革改制，導(dǎo)致主體職能變化，履約能力下降甚至注銷。在長(zhǎng)達(dá)幾十年的PPP合同期內(nèi)可能性不能低估，對(duì)社會(huì)資本不公不利，對(duì)合同履行穩(wěn)定性不利。

PPP項(xiàng)目合規(guī)其他“紅線”

除了地方上報(bào)PPP項(xiàng)目因政府方為國(guó)企或融資平臺(tái)公司而遭淘汰外，一些融資平臺(tái)公司被選中為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方，但沒(méi)有聲明對(duì)之前舉借的政府性債務(wù)作出妥善處置、也未公告剝離融資職能的，也被專家組“槍斃”。

其實(shí)，在今年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中即明確，針對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

倒在“第一關(guān)”定性評(píng)審還有些變相融資的PPP項(xiàng)目。

張燎稱，雖然財(cái)政部57號(hào)文(財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好PPP項(xiàng)目示范工作的通知)明令禁止將變相融資包裝為PPP項(xiàng)目，還是遺憾地從第二批申報(bào)項(xiàng)目材料中發(fā)現(xiàn)多起名為PPP，實(shí)質(zhì)是固定回報(bào)、明股實(shí)債的變相融資。

不過(guò)，他發(fā)現(xiàn)地方政府變“聰明”了，即便地方想通過(guò)PPP變相融資，在實(shí)施方案等書(shū)面材料上包裝更加隱蔽，識(shí)別難度大了。

張燎建議，單靠項(xiàng)目入選評(píng)審這一道關(guān)篩選判斷還不夠，今后應(yīng)結(jié)合建立動(dòng)態(tài)跟蹤檢查機(jī)制，對(duì)PPP全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，讓“假、偽”PPP無(wú)處遁形。

另外，“第一關(guān)”定性評(píng)審還有幾條“紅線”。比如在項(xiàng)目適用領(lǐng)域方面，不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目將被淘汰。在運(yùn)作方式方面，采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目將被淘汰。另外，合作期限低于10年的PPP項(xiàng)目將被拒絕。這些“紅線”也早已在財(cái)政部相應(yīng)法規(guī)中明確。