2015年3月中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(9號(hào)文件)，明確深化電力體制改革的重點(diǎn)和路徑是：“在進(jìn)一步完善政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分開(kāi)的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)，有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)，有序放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃;推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行;繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究;進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。”
看來(lái)電力體制改革仍是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。根據(jù)中央9號(hào)文件提出的“繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究”的精神，結(jié)合四川實(shí)際，提出我對(duì)深化四川電力體制改革的幾個(gè)基本觀點(diǎn)。
一、四川電力體制歷史的簡(jiǎn)要回顧。
新中國(guó)成立之初四川除大中城市外，廣大縣鎮(zhèn)農(nóng)村基本沒(méi)有電。上世紀(jì)50年代四川農(nóng)村即利用當(dāng)?shù)厮娰Y源建設(shè)小型水力發(fā)電站，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品加工和照明用電。1963年四川省委為了解決盆周山區(qū)、丘陵地區(qū)農(nóng)田灌溉用水問(wèn)題，制定了“以機(jī)電提灌為主、提蓄結(jié)合、綜合利用”的水利建設(shè)方針。1960年代，使用水利投資和采取“國(guó)家投資1/3、地方投資1/3、社隊(duì)投工投料1/3”的“三三制”辦法，動(dòng)工興建了24座總裝機(jī)10.5萬(wàn)千瓦的骨干水電站和配套電網(wǎng)。為發(fā)揮地方豐富的水能資源優(yōu)勢(shì)，自力更生開(kāi)發(fā)農(nóng)村水電，發(fā)展地方電力奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。
1965年四川省電網(wǎng)上劃中央，并成立四川電管局(后改為四川省電力公司)進(jìn)行管理，同時(shí)由水電廳(后改為水利廳)，對(duì)地方各級(jí)結(jié)合治水興辦的水電站及其配套電網(wǎng)、以及為躉售國(guó)家電力而興建的輸變電工程等，進(jìn)行管理。1960年代以來(lái)，從省到縣均建立了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的水利水電職能部門(mén)和負(fù)責(zé)地方電力建設(shè)與管理的機(jī)構(gòu)，形成了完整的水利系統(tǒng)地方電力管理體系。國(guó)家電網(wǎng)和地方電網(wǎng)(簡(jiǎn)稱(chēng)大小電網(wǎng))并存、中央和地方分別管理大小電網(wǎng)，是四川電力管理體制的基本格局。
1982年9月，鄧小平同志在聽(tīng)取中央領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)說(shuō)灌縣(今都江堰市)一位縣委書(shū)記提出，如果允許小水電自建、自管、自用，并在豐水季節(jié)實(shí)行低電價(jià)用電燒飯，就可以解決農(nóng)村用電，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。小平同志說(shuō)：“中央、國(guó)務(wù)院給個(gè)政策，群眾、國(guó)家都得利。這就是搞活，就是解放思想”。1982年11月，胡耀邦同志在福建考察小水電時(shí)提出，實(shí)行自建、自管、自用方針，開(kāi)展100個(gè)中國(guó)式農(nóng)村電氣化試點(diǎn)縣建設(shè)。國(guó)務(wù)院從1983年開(kāi)始，決定在農(nóng)村水電資源豐富的地區(qū)，主要依靠地方、群眾的力量，積極發(fā)展農(nóng)村水電，建設(shè)中國(guó)特色農(nóng)村電氣化，并分別以國(guó)發(fā)(1983)190號(hào)、國(guó)發(fā)(1991)17號(hào)、國(guó)辦通(1996)2號(hào)文件部署“七五”建設(shè)100個(gè)、“八五”建設(shè)200個(gè)、“九五”建設(shè)300個(gè)農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣。到2000年底，全國(guó)共建成農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣653個(gè)，四川完成104個(gè)，占17.4%。2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)“十五”期間全國(guó)建設(shè)比初級(jí)電氣化用電水平更高的400個(gè)水電農(nóng)村電氣化縣。到2005年底，全國(guó)共建成水電農(nóng)村電氣化縣410個(gè)，四川完成65個(gè)，占16.3%。
改革開(kāi)放以來(lái)，在國(guó)家電網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)展的同時(shí)，通過(guò)農(nóng)村水電初級(jí)電氣化縣和水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)，地方電力的電源裝機(jī)規(guī)模和電網(wǎng)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，四川始終保持了大小電網(wǎng)并舉共存的電力體制格局。
在電力工業(yè)發(fā)展過(guò)程中，大小電網(wǎng)始終存在著矛盾，矛盾的實(shí)質(zhì)是壟斷與反壟斷。通過(guò)上級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)依據(jù)政策和法律法規(guī)規(guī)定協(xié)調(diào)、處理大小電網(wǎng)矛盾，全省大小電網(wǎng)并舉共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局始終未變。
以小水電自發(fā)自供為主的地方小電網(wǎng)枯水期和高峰時(shí)段電力不足，需要大電網(wǎng)調(diào)劑，長(zhǎng)年以來(lái)，一些大電網(wǎng)供電部門(mén)，通過(guò)許諾增加供電指標(biāo)、保證可靠供電或通過(guò)施加壓力、不保證供電等，迫使地方政府將小電網(wǎng)交大電網(wǎng)代管，其供區(qū)市場(chǎng)被大電網(wǎng)上收，不少小電網(wǎng)的資產(chǎn)被大電網(wǎng)的“三產(chǎn)”企業(yè)低價(jià)收購(gòu)。2005年底全省以縣為單元的供電情況見(jiàn)下表：
在92個(gè)以地方電網(wǎng)供電為主縣中，有5個(gè)縣的地方電網(wǎng)被大電網(wǎng)代管;52個(gè)交叉供電縣中，有22個(gè)縣地方電網(wǎng)被大電網(wǎng)代管后改制為大網(wǎng)或其“三產(chǎn)”控股的供電企業(yè)，31個(gè)交叉供電以地方網(wǎng)供電為主縣中，有11個(gè)縣電網(wǎng)被大網(wǎng)代管后改制為大網(wǎng)或其“三產(chǎn)”控股的供電企業(yè)。
2005年后大網(wǎng)更加快了代管、控股股改地方小電網(wǎng)的步伐，目前全省主要由地方電網(wǎng)供電的只有29個(gè)縣，其余全由大網(wǎng)供電企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。
二、被大電網(wǎng)代管、控股股改的地方電網(wǎng)，在現(xiàn)今電力體制改革中應(yīng)還原為地方電力企業(yè)。
自發(fā)自供和轉(zhuǎn)供電為主的地方電網(wǎng)，本身就是獨(dú)立配售電地方電力企業(yè)，作為公用輸配電性質(zhì)的大電網(wǎng)，不應(yīng)該與獨(dú)立配售電企業(yè)有資產(chǎn)聯(lián)結(jié)關(guān)系，被大電網(wǎng)代管、控股股改的地方電網(wǎng)在電力體制改革中應(yīng)還原為地方電力企業(yè)。
1998年開(kāi)始的全國(guó)農(nóng)網(wǎng)改造中，國(guó)家大電網(wǎng)最初堅(jiān)持網(wǎng)改資金實(shí)行“一省一貸”，地方電網(wǎng)要改造必須交國(guó)網(wǎng)代管。經(jīng)過(guò)艱苦工作，從四川開(kāi)始獲得農(nóng)網(wǎng)改造“一省兩貸”政策(1998年四川水電產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司被國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)為承貸主體，組織實(shí)施水利系統(tǒng)113個(gè)縣地方電網(wǎng)農(nóng)網(wǎng)改造，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，截至2002年底共完成了81億元的農(nóng)網(wǎng)改造投資任務(wù))。大網(wǎng)直供縣、代管縣的農(nóng)網(wǎng)改造國(guó)債資金(資本金)和銀行貸款用還貸基金還貸后形成的農(nóng)電資產(chǎn)，統(tǒng)統(tǒng)歸大網(wǎng)所有，他們就是利用這部分資產(chǎn)來(lái)代管、上劃、控股股改地方電力企業(yè)。
2002年國(guó)務(wù)院《電力體制改革方案》，要求廠網(wǎng)分開(kāi)主要是指國(guó)家電力公司的發(fā)電廠和電網(wǎng)分開(kāi)，在國(guó)家電力公司的廠網(wǎng)尚未分開(kāi)的情況下，在農(nóng)網(wǎng)改造中大網(wǎng)卻要求地方電網(wǎng)實(shí)行發(fā)供分開(kāi)，許多省區(qū)發(fā)供分開(kāi)后地方電網(wǎng)交大網(wǎng)代管才安排網(wǎng)改資金，加上當(dāng)時(shí)一些地方片面強(qiáng)調(diào)“國(guó)退民進(jìn)”，迫使很多發(fā)供一體的地方電力公司進(jìn)行所謂“改制”，出賣(mài)國(guó)有電站，留下電網(wǎng)交大網(wǎng)代管，然后大網(wǎng)以投入的網(wǎng)改資金進(jìn)行控股股改，地方電力企業(yè)紛紛變成了“××縣供電局”或被大網(wǎng)“三產(chǎn)或多經(jīng)企業(yè)”控股的“××縣電力有限責(zé)任公司”
……由于大網(wǎng)實(shí)施代管，導(dǎo)致四川省水電經(jīng)營(yíng)集團(tuán)實(shí)施統(tǒng)貸的86個(gè)縣高達(dá)67.5億元的網(wǎng)改資產(chǎn)懸空，占首期實(shí)施授權(quán)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)81億元的83%。
1998年以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)網(wǎng)改造實(shí)行了以下政策：
——農(nóng)網(wǎng)改造總投資的20%(資本金)，由中央財(cái)政安排國(guó)債資金轉(zhuǎn)貸給各省(市、區(qū))解決，其余主要由項(xiàng)目法人申請(qǐng)銀行貸款解決。
——2001年6月朱镕基總理在四川考察后，決定將四川阿壩、甘孜、涼山三個(gè)少數(shù)民族自治州的農(nóng)網(wǎng)改造資本金比例由20%提高到50%、
——為支持西部大開(kāi)發(fā)，國(guó)家財(cái)政部以財(cái)建[2000]144號(hào)文，將中央財(cái)政轉(zhuǎn)貸給西部省(市、區(qū))的農(nóng)網(wǎng)改造國(guó)債資金，全部轉(zhuǎn)為中央財(cái)政對(duì)省(市、區(qū))撥款。
——《國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部關(guān)于農(nóng)村電網(wǎng)改造還貸有關(guān)問(wèn)題的通知》(計(jì)價(jià)格[200l]2466號(hào))規(guī)定：農(nóng)村電網(wǎng)改造貸款本息原則上在本省(區(qū)、市)全部售電量上均攤加價(jià)償還;從2001年1月1日起，將征收的“兩分錢(qián)”電力建設(shè)基金取消后并人電價(jià)收取，用于解決農(nóng)村電網(wǎng)改造還貸問(wèn)題;實(shí)行“一省兩貸或多貸”的省(區(qū)、市)建立農(nóng)網(wǎng)還貸基金，由各級(jí)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)收取后繳入國(guó)庫(kù)，根據(jù)國(guó)家批復(fù)的各承貸主體農(nóng)網(wǎng)貸款比例和投資完成情況，分別撥付給各承貸主體專(zhuān)項(xiàng)用于償還農(nóng)網(wǎng)改造貸款本息;貸款總期限不得超過(guò)20年。
根據(jù)以上政策，四川大小電網(wǎng)的農(nóng)網(wǎng)改造投資，資本金部分是中央財(cái)政對(duì)省財(cái)政的拔款，償還銀行貸款本息由全省售電量加價(jià)征收2分錢(qián)解決，大電網(wǎng)用農(nóng)網(wǎng)改造形成的資產(chǎn)控股股改地方電網(wǎng)的做法是錯(cuò)誤的，這部分資產(chǎn)應(yīng)退還地方，所涉企業(yè)應(yīng)還原為獨(dú)立地方電力企業(yè)。
三、建有中小型骨干水電的地縣，應(yīng)實(shí)行自發(fā)自供就地就近供電，這符合分布式供電原則。
大電網(wǎng)利用其掌控的電力調(diào)度權(quán)極力營(yíng)造獨(dú)家買(mǎi)電、賣(mài)電的壟斷經(jīng)營(yíng)格局。電力系統(tǒng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)設(shè)在大電網(wǎng)，不但直接調(diào)度原國(guó)家電力公司廠網(wǎng)分開(kāi)后的發(fā)電廠，還規(guī)定地方不同投資主體投資建設(shè)的中型水電、地方骨干小水電只能直接并入大網(wǎng)實(shí)行只發(fā)不供，不能并入地方網(wǎng)實(shí)行又發(fā)又供與大網(wǎng)余缺調(diào)劑，極力營(yíng)造獨(dú)家買(mǎi)電、賣(mài)電的壟斷經(jīng)營(yíng)格局。由于買(mǎi)電、賣(mài)電都有求于大網(wǎng)，就造成了四川地方電網(wǎng)、電源由其任意代管、上劃、收購(gòu)的局面。地方水電的上網(wǎng)電價(jià)一般執(zhí)行由物價(jià)部門(mén)審定的所謂“標(biāo)桿電價(jià)”，發(fā)供分開(kāi)后的地方電網(wǎng)的下網(wǎng)電價(jià)則實(shí)行所謂的“躉售電價(jià)”，上網(wǎng)電價(jià)低，下網(wǎng)電價(jià)高，相差懸殊，有的達(dá)一倍以上，大電網(wǎng)獲取了本應(yīng)為地方所有的巨額收益。
很多被迫實(shí)行發(fā)供分開(kāi)、電網(wǎng)被代管的縣級(jí)供電企業(yè)，從大網(wǎng)購(gòu)電的躉售電價(jià)較高，而購(gòu)當(dāng)?shù)匦∷娬镜碾妰r(jià)則很低，實(shí)際上，不少被代管的縣電力企業(yè)是用低價(jià)購(gòu)小水電的盈利來(lái)彌補(bǔ)高價(jià)購(gòu)大網(wǎng)電發(fā)生的虧損。
直接并入大網(wǎng)由其統(tǒng)調(diào)的電站(包括火電、水電)的上網(wǎng)電量主要由大網(wǎng)確定，雖然都執(zhí)行“上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)”，但由于“系統(tǒng)內(nèi)”的電廠可以比“系統(tǒng)外”的水電獲得更多上網(wǎng)電量計(jì)劃，而且“系統(tǒng)內(nèi)”多余的計(jì)劃可以通過(guò)所謂的“水火置換”方法進(jìn)行交易，被置換的中小水電上網(wǎng)電價(jià)最低只有每千瓦時(shí)幾分錢(qián)，因此，某些地區(qū)曾出現(xiàn)停運(yùn)火電廠的“利潤(rùn)”競(jìng)高于運(yùn)行中小水電站利潤(rùn)的情況。
建設(shè)小水電和配套電網(wǎng)實(shí)行自發(fā)自供并與大電網(wǎng)并網(wǎng)調(diào)劑余缺，是改革開(kāi)放以來(lái)四川發(fā)展地力的基本經(jīng)驗(yàn)，被1982年水利電力部、四川省人民政府聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于積極發(fā)展四川省小水電的若干規(guī)定的通知》肯定，并轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)參照?qǐng)?zhí)行。個(gè)人認(rèn)為在新一輪電力體制改革中，應(yīng)大力宣傳四川最有條件實(shí)行分布式供電，凡有中小水電的地方都可以實(shí)行又發(fā)又供，即對(duì)過(guò)去發(fā)供分開(kāi)了的地方電力企業(yè)重新組合為發(fā)供合一的配售電公司，過(guò)去只準(zhǔn)上大電網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)調(diào)的中小水電，只要地方要求并有自行供電條件的，應(yīng)改接入地方電網(wǎng)，今后地方新建的中小水電骨干電源，應(yīng)允許接入地方電網(wǎng)實(shí)行又發(fā)又供，與大電網(wǎng)并網(wǎng)，余電上網(wǎng)、不足電網(wǎng)補(bǔ)充，用價(jià)格杠桿來(lái)解決整個(gè)電網(wǎng)豐枯、峰谷的差別電能問(wèn)題。
四、大電網(wǎng)利用壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)和統(tǒng)一調(diào)度權(quán)亷價(jià)收購(gòu)地方小水電，是利用權(quán)力尋租，應(yīng)進(jìn)行清理和處理。
發(fā)供分開(kāi)后不少小水電站上網(wǎng)電量受限、電價(jià)低、生存困難，一些大電網(wǎng)“三產(chǎn)企業(yè)”、“多經(jīng)企業(yè)”，乘機(jī)低價(jià)收購(gòu)這些電站，收購(gòu)后大電網(wǎng)利用其掌控的電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)、調(diào)度權(quán)使這些小水電上網(wǎng)電量不再受限、電價(jià)提高，成了大電網(wǎng)“三產(chǎn)企業(yè)”、“多經(jīng)企業(yè)”的搖錢(qián)樹(shù)。大電網(wǎng)不少職工的工資外收入很多，其中小水電的“貢獻(xiàn)”很大。
這種關(guān)聯(lián)交易不僅存在于小水電，調(diào)度機(jī)構(gòu)及其不少成員，在很多國(guó)有、民營(yíng)的地方骨干中小型水電站中持有股份(通常以“三產(chǎn)”、“多經(jīng)”名義)，中小型水電站為了獲得上網(wǎng)的電量、電價(jià)“優(yōu)惠”，也都“極積爭(zhēng)取”他們持股，造成國(guó)有資產(chǎn)流失和侵占民營(yíng)企業(yè)利益。中央和地方有關(guān)部門(mén)曾發(fā)過(guò)電力職工不能參與相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的文件，但并未見(jiàn)既成事實(shí)有任何改變。
五、電力調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)中立。
鑒于設(shè)在大電網(wǎng)內(nèi)的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)有與大電網(wǎng)不可分割的利益關(guān)系，很難做到公開(kāi)、公平、公正調(diào)度，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)實(shí)行電力調(diào)度機(jī)構(gòu)中立，加強(qiáng)監(jiān)管，割斷與大電網(wǎng)的利益關(guān)系。新一輪電力體制改革中，在建立獨(dú)立交易機(jī)構(gòu)時(shí)，可以考慮把調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)中分離出來(lái)與其合并。
六、應(yīng)該允許地方配售電企業(yè)建設(shè)220kv及以下的地方電網(wǎng)。
過(guò)去大電網(wǎng)對(duì)自發(fā)自供與其并網(wǎng)調(diào)劑余缺的地方電網(wǎng)限制并網(wǎng)電壓等級(jí)，最初限制為35kv，后來(lái)擴(kuò)大到110kv，目的是限制地方電網(wǎng)的發(fā)展。隨著地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，供用電容量迅速增長(zhǎng)，在電力體制改革中，對(duì)自發(fā)自供、轉(zhuǎn)供電的地方配售電企業(yè)，以及建有中型骨干水電站需要通過(guò)大電網(wǎng)外送余電的地方電網(wǎng)，應(yīng)該允許其建設(shè)220kv及以下的配售電網(wǎng)來(lái)滿(mǎn)足供用電和上網(wǎng)的需要。
四川水能資源豐富，近10年來(lái)建設(shè)了不少大型水電站，這些水電站投產(chǎn)后，按政策規(guī)定應(yīng)該給地方一定比例的低價(jià)留存電量并由地方支配使用，但大電網(wǎng)不允許地方從電站直接架設(shè)輸電線路供地方用電，使留存電量政策落空。個(gè)人認(rèn)為，在新一輪電力體制改革中，應(yīng)該允許地方建設(shè)220kv及以下的配售電網(wǎng)直接使用這部分低價(jià)留存電量。
(作者：四川省地電局原總工程師，教授級(jí)高工，享受政府津貼專(zhuān)家。)
