2015年，歐委會(huì)聯(lián)合研究中心(JRC)發(fā)布了一份“公眾參與歐洲原子能共同體項(xiàng)目和放射性廢物管理經(jīng)驗(yàn)”的科學(xué)與政策報(bào)告。報(bào)告簡(jiǎn)要介紹了公眾參與歐洲原子能共同體(Euratom)項(xiàng)目和放射性廢物管理的情況、理論、方法和經(jīng)驗(yàn)。本文主要介紹在Euratom項(xiàng)目和放射性廢物管理方面，公眾參與有關(guān)政策制定、政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行過(guò)程和資源配置的經(jīng)驗(yàn)。
放射性廢物管理(RWM)由于其放射性廢物的特殊性，一直存有爭(zhēng)議。過(guò)去國(guó)家RWM機(jī)構(gòu)在RWM計(jì)劃，特別是選址方面缺乏與公眾進(jìn)行溝通?，F(xiàn)在國(guó)家意識(shí)到公眾和當(dāng)?shù)氐膮⑴c對(duì)任何RWM政策、項(xiàng)目、計(jì)劃來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。自2000年起，Euratom框架項(xiàng)目(FP)就致力于在公眾和當(dāng)?shù)貐⑴cRWM方面提供政治關(guān)注和經(jīng)濟(jì)支持。本報(bào)告提供了致力于改進(jìn)公眾參與RWM的一般注意事項(xiàng)。
1政策制定的經(jīng)驗(yàn)
(1)公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在兩個(gè)主要方面參與RWM：一是參與國(guó)家政策和項(xiàng)目制定的政策層面，二是項(xiàng)目階段執(zhí)行的項(xiàng)目層面;
(2)公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)應(yīng)參與國(guó)家RWM方面政策和項(xiàng)目的制定，而不是僅僅參與具體項(xiàng)目的實(shí)施;
(3)公眾參與時(shí)期越早，越有利于整個(gè)決策制定程序;
(4)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)早日參與到?jīng)Q策制定程序?qū)WM非常重要。因此，國(guó)家和當(dāng)?shù)氐貐^(qū)對(duì)于RWM的論證要同時(shí)進(jìn)行，并且進(jìn)行得越早越好。
2政策設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)
(1)國(guó)家政策應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)問(wèn)題、法律法規(guī)框架執(zhí)行、監(jiān)測(cè)和控制，以及所有經(jīng)費(fèi)的投入方面，明確各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的角色和責(zé)任;
(2)國(guó)家政策應(yīng)明確公眾獲取信息和公眾參與的程序;
(3)公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與應(yīng)該定期、常規(guī)開(kāi)展，而不是偶然、零星地開(kāi)展;
(4)在政策設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)中，非常重要的一點(diǎn)是國(guó)家法律框架是否通過(guò)法律法規(guī)讓公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與RWM決策制定程序;
(5)由于成員國(guó)(MS)很多，因此公眾參與的性質(zhì)、程序和工具因成員國(guó)不同而有差異，正式或非正式參與的細(xì)節(jié)正在討論之中。
3執(zhí)行程序的經(jīng)驗(yàn)
執(zhí)行程序包括各個(gè)國(guó)家與地方的國(guó)家與非國(guó)家參與者開(kāi)展的一系列相互活動(dòng)，主要包括三個(gè)方面：①中央-地方層面的權(quán)力分配(政府間關(guān)系);②地方機(jī)構(gòu)和委員會(huì)的建立;③決策制定的各個(gè)階段(分階段決策)。
3.1政府間關(guān)系
(1)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)應(yīng)被賦予權(quán)力自愿參與或不參與選址程序;
(2)當(dāng)被賦予(正式或非正式)否決權(quán)時(shí)，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)會(huì)認(rèn)為其在對(duì)話和決策中處于重要的參與者地位，因而更愿意參與選址;
(3)當(dāng)?shù)氐膮⑴c要持續(xù)到選址階段以后，比如在進(jìn)行監(jiān)管監(jiān)測(cè)方面的決策制定時(shí)，要結(jié)合國(guó)家和當(dāng)?shù)貐⑴c者的想法;
(4)促進(jìn)或阻礙參與的重要因素之一是信任，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾普遍對(duì)國(guó)家RWM、核行業(yè)以及中央政府組織持有懷疑態(tài)度。
3.2地方合作
(1)通過(guò)地方委員會(huì)(或“地方合作伙伴”)建立更為結(jié)構(gòu)化的方式，改善地方參與情況。地方機(jī)構(gòu)應(yīng)包含了解當(dāng)?shù)乜蚣芙Y(jié)構(gòu)的個(gè)人、組織，因此，要從廣大民眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)行者中，選出、召集一些當(dāng)?shù)卮?、地方?jīng)濟(jì)參與者、工會(huì)和社區(qū)代表。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者要特別注意參與其中，提供信息并回答問(wèn)題。
(2)建立機(jī)制確保各方代表均參與其中，并保持他們的投入平衡。不過(guò)，很難確定什么是“代表”以及選擇誰(shuí)作為代表。
(3)在決策程序的早期階段就應(yīng)建立地方合作伙伴關(guān)系。
(4)執(zhí)行程序的最終目標(biāo)不一定是做出一個(gè)決定，最重要的成就是參與者之間能夠相互學(xué)習(xí)。
(5)地方合作伙伴可以執(zhí)行多個(gè)任務(wù)和活動(dòng)：①制定當(dāng)?shù)貙?duì)項(xiàng)目的要求;②選址過(guò)程中進(jìn)行研究和分析;③選址后的后續(xù)行動(dòng);④收集不同觀點(diǎn)的信息;⑤了解專業(yè)可用資源;⑥告知公眾討論情況和主張建議;⑦在地方層面領(lǐng)導(dǎo)和建立對(duì)話機(jī)制;⑧與地區(qū)和國(guó)家層面進(jìn)行對(duì)話并告知情況;⑨爭(zhēng)取沒(méi)有表達(dá)意見(jiàn)的大部分人群;⑩訓(xùn)練成員等。
(6)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)可以得到外部專家的支持，提供當(dāng)?shù)卮淼慕Y(jié)論，使得當(dāng)?shù)卣湍軌虺浞譁?zhǔn)備，與國(guó)家機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)話。
(7)地方委員會(huì)可能會(huì)面臨一些重要問(wèn)題，包括：①地方委員會(huì)(LC)如何運(yùn)營(yíng)，其規(guī)則和組成;②確定LC結(jié)構(gòu)和組織的法律條文;③LC成員和領(lǐng)導(dǎo)的選擇;④在廢物生產(chǎn)者、處置者和監(jiān)管者中，LC處于何種角色;⑤LC如何能代表地方社區(qū)人們的意志;⑥LC如何告知地方人民信息，并接收建議;⑦采取什么方法可以驗(yàn)證LC行動(dòng)是否具有代表性，或地方是否支持和同意LC活動(dòng)。
3.3分階段決策
(1)決策過(guò)程應(yīng)在各個(gè)階段進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理。通過(guò)在國(guó)家和地區(qū)層面進(jìn)行討論，明確各個(gè)階段情況，確定項(xiàng)目的發(fā)展?fàn)顩r，確定“進(jìn)行”和“不進(jìn)行”下一步計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)。在每個(gè)階段的末期，應(yīng)當(dāng)預(yù)測(cè)到可能出現(xiàn)到一些情況，避免項(xiàng)目的最終失敗。
(2)分階段(逐步)決策的每個(gè)階段程序可以允許相關(guān)市政當(dāng)局仔細(xì)考慮對(duì)項(xiàng)目每個(gè)階段的參與情況。明確項(xiàng)目的階段、轉(zhuǎn)折點(diǎn)、各個(gè)參與者的角色和規(guī)則十分重要。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)還應(yīng)該享有阻止或改變決定的權(quán)利。
(3)下一代人也有權(quán)重新考慮前輩們的決定。
4資源配置的經(jīng)驗(yàn)
在政策論述中，資源通常包括用于形成和執(zhí)行政策的實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)，如資金、人員、人才、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、知識(shí)和信息、領(lǐng)導(dǎo)、能源、時(shí)間等。EURATOM項(xiàng)目出現(xiàn)的資源問(wèn)題具有兩個(gè)特點(diǎn)，一是資源能力建設(shè)，二是資源補(bǔ)償。
4.1資源能力建設(shè)
(1)公眾參與的項(xiàng)目發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施在很大程度上取決于資源的可用性。
(2)資源不僅僅是資金，還包括知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、時(shí)間等。
(3)中央和地方政府、非政府組織(NGO)應(yīng)該提供充足的財(cái)政資源。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)必須獲得財(cái)政支持，使其有充足手段告知涉及的公民。給地區(qū)提供的財(cái)政支持應(yīng)該和執(zhí)行者的財(cái)政支持相互獨(dú)立。充足的資金不僅可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣_參與項(xiàng)目，也能引導(dǎo)NGO等其他成員加入。
(4)信息是非常重要的資源，參與者有權(quán)獲知足夠的信息，掌握RWM的復(fù)雜性。
(5)當(dāng)?shù)貐⑴c者需要建設(shè)自己的能力，參與到與國(guó)家決策者之間的公平對(duì)話中。因此，當(dāng)?shù)貞?yīng)通過(guò)財(cái)政手段向?qū)＜艺?qǐng)教。
(6)一旦當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)正式或非正式程序參與到國(guó)家的政策和規(guī)則決策中，當(dāng)?shù)貐⑴c者必須知道參與國(guó)家政策程序的切入點(diǎn)。
(7)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和NGO來(lái)說(shuō)，如果希望參與到項(xiàng)目過(guò)程中，其能力建設(shè)就顯得尤為重要。地方參與和NGO參與不同，可能會(huì)由于缺乏了解技術(shù)知識(shí)、組織能力、溝通技巧等特定的組織和個(gè)人，在參與項(xiàng)目時(shí)受到限制。①物質(zhì)資源對(duì)當(dāng)?shù)氐哪芰ㄔO(shè)十分重要;②地方參與者通過(guò)不同地區(qū)的交流，可以互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn);③同一個(gè)國(guó)家經(jīng)常缺乏各個(gè)社區(qū)相互交流的信息網(wǎng)絡(luò)，因此應(yīng)該建立平臺(tái)，幫助各個(gè)社區(qū)進(jìn)行內(nèi)部交流，分享相似問(wèn)題和解決經(jīng)驗(yàn)，還可能影響國(guó)家決策。
(8)對(duì)利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)，時(shí)間是特別需要掌握的問(wèn)題。
(9)要為當(dāng)?shù)貐⑴c者保證充足的時(shí)間，開(kāi)展對(duì)話，建設(shè)投入。然而，這個(gè)過(guò)程比較漫長(zhǎng)，可能使得利益相關(guān)者漸漸失去興趣，以及一些個(gè)人撤離項(xiàng)目。
4.2資源補(bǔ)償或區(qū)域發(fā)展政策
(1)承擔(dān)RWM的社區(qū)通常會(huì)獲得福利。
(2)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可能會(huì)快速獲得當(dāng)?shù)氐目隙ù饛?fù)，但是可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)夭蝗タ紤]長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。
(3)補(bǔ)償不能帶有“賄賂”的功能。
(4)RWM政策應(yīng)被當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)包含在更廣義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中，這樣承擔(dān)RWM設(shè)施的地區(qū)依然會(huì)發(fā)展。RWM設(shè)施的選址要考慮到當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃，包括基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)等，RWM設(shè)施要能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
(5)這次討論國(guó)家機(jī)構(gòu)要讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與。
