環(huán)境影響評(píng)價(jià)是 預(yù)防或減輕環(huán)境污染與生態(tài)破壞的有效手段。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是國家通過法定程序，以法律或規(guī)范性文件的形式確立的對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的制度。目 前，我國執(zhí)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度包括項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制的方法、手段，項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審查、審批，以及對(duì)未按規(guī)定編制、報(bào)批環(huán)評(píng)文件的相關(guān) 責(zé)任單位和責(zé)任人的處罰等內(nèi)容。
筆者結(jié)合基層環(huán)保工作，就推進(jìn)環(huán)評(píng)制度改革和創(chuàng)新提出幾點(diǎn)建議。
第一，明確公眾參與范圍和對(duì)象，規(guī)范公眾參與。
《環(huán) 境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，專 項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單 位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。
從上述規(guī)定看出，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的范圍是“可能受影響的公眾”，而《環(huán) 境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目公眾參與的范圍均未作明確規(guī)定。由于公眾參與范圍不明確，可能造成規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位在征求公眾意見時(shí)，有意識(shí)地選擇 規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的受益人群或與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目無關(guān)的人群，以提高規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的公眾支持率。在這種情況下，就無法反映出環(huán)境權(quán)益可能受項(xiàng)目影響的公眾的 真實(shí)意見，最終導(dǎo)致公眾參與流于形式。
對(duì)此，建議盡快推進(jìn)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)的修訂，補(bǔ)充、完善公眾參與的相關(guān)內(nèi)容，明確公眾參與范圍和對(duì)象，提高公眾參與的積極性，切實(shí)反映環(huán)境權(quán)益可能受到影響的公眾的真實(shí)意見，保障公眾在環(huán)評(píng)審批方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第二，明確規(guī)劃環(huán)評(píng)地位，細(xì)化違法責(zé)任追究。
《環(huán) 境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府或者省級(jí)以上人民政府有關(guān)部門在審批專項(xiàng)規(guī)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查意見作為決策的重要 依據(jù)。在審批中未采納環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論以及審查意見的，應(yīng)當(dāng)作出說明，并存檔備查。”規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見只是規(guī)劃審批的重要依據(jù)而不是決定性依據(jù)， 當(dāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)意見不被采納時(shí)，規(guī)劃審批部門只是作出說明，并存檔備查，但對(duì)因未采納規(guī)劃環(huán)評(píng)意見導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施后發(fā)生生態(tài)破壞或環(huán)境污染的規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、相關(guān) 責(zé)任人，未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
在規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的銜接上，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)避免重復(fù)。而對(duì)于規(guī) 劃環(huán)評(píng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的指導(dǎo)和制約，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》均未作出相應(yīng)規(guī)定。盡管環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)章，把符合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng) 價(jià)要求作為受理、審批具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置條件，但因法律效力較低，不具備普遍約束力。
由于規(guī)劃環(huán)評(píng)意見難以形成剛性約束、追責(zé) 機(jī)制不健全，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的約束力有限，造成規(guī)劃未評(píng)先批現(xiàn)象仍然存在。對(duì)此，應(yīng)根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的保護(hù)優(yōu)先原則，推動(dòng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及 《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的修訂，進(jìn)一步明確未進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃不得通過審批。嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)審查、審批程序，建立有效的規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)銜接機(jī)制，不斷強(qiáng) 化規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的指導(dǎo)作用和約束力。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任追究辦法，明確對(duì)因未采納 規(guī)劃環(huán)評(píng)意見導(dǎo)致的規(guī)劃實(shí)施后發(fā)生生態(tài)破壞或環(huán)境污染的規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。加大對(duì)不執(zhí)行或不落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的相關(guān)責(zé)任人的懲罰力度， 讓違法者付出代價(jià)。
第三，規(guī)范簡政放權(quán)，依法推進(jìn)環(huán)評(píng)審批制度改革創(chuàng)新。
推進(jìn)行政審批制度改革和創(chuàng)新，對(duì)于深化行政管理體制 改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、從源頭上防治腐敗具有重要意義。中央提出簡政放權(quán)的改革措施，各級(jí)環(huán)保部門相應(yīng)地出臺(tái)了一系列政策措施，如下放環(huán)評(píng)審批 權(quán)限、制定環(huán)評(píng)豁免目錄等。這些政策、措施的出臺(tái)，得到了當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)的認(rèn)可，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的形勢(shì)下，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。
為 此，地方環(huán)保部門必須嚴(yán)格落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)簡政放權(quán)的精神，清理和規(guī)范自行制定的不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、不符合中央有關(guān)簡政放權(quán)要求的各種規(guī)范性 文件。認(rèn)真抓緊做好國務(wù)院及上級(jí)有關(guān)部門依法取消、下放事項(xiàng)的落實(shí)工作，并切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。同時(shí)，立足工作實(shí)際和環(huán)境保護(hù)需要，通過合法途徑，積極 向上級(jí)主管部門提出推進(jìn)審批制度改革的建議和意見。
