自今年1月1日起，新環(huán)保法實施至今已有近一年的時間了。這部中國環(huán)境領域的“基本法”，因十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過《環(huán)保法修訂案》，完成了25年來的首次修訂而備受矚目。
新環(huán)保法“鐵齒鋼牙硬拳頭”
2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》。至此，這部中國環(huán)境領域的“基本法”，完成了25年來的首次修訂。這也讓環(huán)保法律與時俱進，開始服務于公眾對依法建設“美麗中國”的期待。對此很多網(wǎng)友表示，新環(huán)保法是一部“長牙齒”的法律，是一部能對民怨極大的污染現(xiàn)象打出“硬拳頭”的法律。實際上，新環(huán)保法的出臺歷經(jīng)了一段異常艱難的路程。由于環(huán)保法牽涉面甚廣、爭議較多，這次修法破例進行了第四次審議才得以通過。由此可以說，這是一部凝結了中國環(huán)保治理智慧、汲取了以往經(jīng)驗教訓、能對癥下藥的成熟立法。
因為受限于原有的法律規(guī)定，長期以來，中國環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當有限，相對于公安甚至稅務和工商部門來說，環(huán)保部門一直都是一個“軟衙門”，難以震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為。因此，新《環(huán)境保護法》的出臺，恰好為環(huán)保部門提供了一系列足以改變現(xiàn)狀、有針對性的執(zhí)法利器。
首先是新增“按日計罰”的制度，即對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進行按日、連續(xù)的罰款。這意味著非法偷排、超標排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款數(shù)額則越多。之前法律規(guī)定的針對環(huán)境違法的罰款，是一個定數(shù)，而且數(shù)額并不大，導致違法成本較低，不少企業(yè)因此怠于治污。新法施行“按日計罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，直逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。其次是新環(huán)保法作為一部行政法律，罕見地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段。新法中規(guī)定：對情節(jié)嚴重的環(huán)境違法行為適用行政拘留;對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構以及環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營機構，規(guī)定承擔連帶責任。
除此之外，個別地方企業(yè)的污染行為之所以肆無忌憚，背后是當?shù)毓賳T基于畸形政績觀的姑息養(yǎng)奸，因此新環(huán)保法將拿“保護傘”開刀。其具體規(guī)定是：領導干部虛報、謊報、瞞報污染情況，將會引咎辭職;面對重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領導、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負責人將引咎辭職。
同時，新環(huán)保法還是一部開放的立法，它將民間力量有序地納入環(huán)境治理機制當中，設立了環(huán)保公益訴訟制度。在修訂草案二審時，曾將環(huán)保公益訴訟的主體限定為一家“國字號”環(huán)保組織;在之后的幾次修訂中，法律訴訟主體得到進一步擴大，最終被規(guī)定為：“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織”。同時，新法還規(guī)定：“符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”
實施以來首起公益訴訟宣判
新環(huán)保法生效后，由兩家環(huán)保組織提起的首起環(huán)境公益訴訟案件，在福建省南平市中級人民法院落槌。南平市中院依法作出一審判決，認定本案原告兩家環(huán)保組織勝訴。
這是一起破壞生態(tài)的環(huán)境民事公益訴訟案，被告謝某等違法開礦，嚴重破壞了周圍的天然林地，被破壞的林地不僅本身完全喪失了生態(tài)功能，而且嚴重影響到了周圍生態(tài)環(huán)境功能及整體性，導致生態(tài)功能脆弱或喪失。新環(huán)保法第五十八條公益訴訟條款首次將“破壞生態(tài)”的行為納入環(huán)境公益訴訟范圍，因此該案也是依據(jù)新環(huán)保法立案的第一例生態(tài)破壞類環(huán)境公益訴訟案件。
在這起案件中，南平市中院認定被告謝某、倪某、鄭某、李某行為具有共同過錯，構成共同侵權，判令4被告五個月內(nèi)清除礦山工棚、機械設備、石料和棄石，恢復被破壞的28.33畝林地功能，在該林地上補種林木并撫育管護三年。如不能在指定期限內(nèi)恢復林地植被，則共同賠償生態(tài)環(huán)境修復費用110.19萬元;共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失127萬元，用于原地生態(tài)修復或異地公共生態(tài)修復。同時，共同支付原告兩家環(huán)保組織支出的評估費、律師費、為訴訟支出的其他合理費用約16.5萬元。
南平市中院認為，原告是符合新環(huán)保法規(guī)定具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會組織，并且承認了該組織在2010年6月于北京市朝陽區(qū)民政局注冊之前所從事的環(huán)境保護工作符合法律規(guī)定。另外，法院予以支持原告請求的全額律師費用及辦案相關差旅費。
原告代理律師、中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘表示，在判決中法院支持了生態(tài)環(huán)境損害賠償，并且認可了原告委托生態(tài)評估公司作出的評估報告，對專家意見予以采信，這有很好的引導和示范意義。他說，專家意見在國外的環(huán)境訴訟中具有重要的證明效力，在我國環(huán)境訴訟中還鮮有這種對專家意見予以采信的判例。專家意見作為有效證據(jù)，不僅可以增強判決的科學性，而且可以大大減少原告的舉證成本，避免了原告陷于成本高昂的司法鑒定程序。
原告代理人葛楓表示，法院的判決支持了原告的全額律師費用和辦案的必要費用，這是對環(huán)保組織及其代理律師為維護環(huán)境公共利益所付出勞動的充分認可。這如果能作為機制固定下來，將在很大程度上鼓勵環(huán)保組織依法提起環(huán)境公益訴訟，也有助于提高公益律師代理環(huán)境公益訴訟案件的積極性。此外，經(jīng)原告申請，法院準予原告免交訴訟費用，這也幫助本不寬裕的社會組織減輕了提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟負擔。
“上禁下排” 超標排污不鮮見
據(jù)了解，新環(huán)保法正式實施11個多月以來，就污染問題來講“上邊禁令、下邊排污”的現(xiàn)象，并不少見。公益組織公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，雖然新環(huán)保法在正式實施前有8個多月讓企業(yè)來適應，但不得不承認，企業(yè)在實施后大半年里仍然有大量超標排污，因此新環(huán)保法目前仍然處在過渡期中。
公眾環(huán)境研究中心是致力于推動環(huán)境信息公開和公眾參與的公益組織，由該公益組織開發(fā)的“蔚藍地圖”和“上市公司排污榜”被視為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代最令污染企業(yè)忌憚的手機曝光平臺。在“蔚藍地圖”上顯示的共有9000多個企業(yè)廢水廢氣污染源，涵蓋了全國除西藏、港澳臺地區(qū)以外的所有省份，數(shù)據(jù)均來源于各省環(huán)保部門發(fā)布的企業(yè)自行監(jiān)測信息。從“蔚藍地圖”和“上市公司排污榜”統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，新環(huán)保法的“鐵齒鋼牙”并沒有預想中那么鋒利。“目前全國每天大約有三四百家企業(yè)仍在超標排放廢水廢氣。”公眾環(huán)境研究中心工作人員告訴記者，截至目前約有四百家企業(yè)對污染做出公開說明，但是將近一半的企業(yè)都是“光說不做”，未能按期整改并達標。
今年公益組織公眾環(huán)境研究中心推出“上市公司污染源在線監(jiān)測風險排行榜”，成為中國第一個為投資者提供上市公司環(huán)境責任風險的評估工具。在之前公布的41期中，有100多家企業(yè)因超標排放上榜，甚至有一些上市公司連續(xù)一兩個月超標排污，“說明新環(huán)保法的種種處罰還沒打痛污染企業(yè)”。馬軍主任說。
據(jù)悉，通裕重工因關聯(lián)方山東禹城新園熱電有限公司超標排放曾連續(xù)7次上榜。但不久之后在深交所的互動交易平臺上，有投資者向通裕重工詢問新園熱電超標對公司的影響以及公司有何相關舉措時，該公司則予以沉默。
全面落地 多重困境待破解
在今年兩會期間，環(huán)保部部長陳吉寧曾說過要讓環(huán)保法“長出鋼牙利爪”。對此，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南表示，新環(huán)保法實施以來，我國的環(huán)境公益訴訟、環(huán)境保護費改稅等工作推進迅速。我國正逐步走向環(huán)境法治軌道，用法律手段處理環(huán)境問題日漸成為常態(tài)。同時，政府單一治理走向多元共治、行政治理更多向依靠市場轉變，比如排污權交易、脫硫脫硝電價等具體工作得到推進。從投融資的角度來看，政府對水、大氣、土壤等的投入畢竟是有限的，但依靠市場手段可以撬動龐大的市場資本來為環(huán)境治理作出貢獻。
新環(huán)保法的落實貫徹，在一些地方效果正在顯現(xiàn)。10月下旬，環(huán)保部公布數(shù)據(jù)顯示，前8個月，全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰共400余件，罰款數(shù)額達3億多元。前7個月，全國范圍內(nèi)實施查封、扣押共2065件，實施限產(chǎn)、停產(chǎn)共1347件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪共863件。
但是，也有一些地方環(huán)保部門因新環(huán)保法形勢所逼，自身地位反而窘迫起來。“很多人都說執(zhí)法手段更多更強了，實際上我們感覺到的卻是環(huán)保部門所處的夾縫更窄了。”一名地方環(huán)保局人員無奈地說，很多人以為有了按日計罰、查封扣押等環(huán)保執(zhí)法新手段，環(huán)保部門就更硬氣了，辦法更多能力更強了，其實不然。由于新環(huán)保法出臺，公眾期待明顯提升了，但地方領導的觀念并沒改變。來自雙方面的壓力，反倒讓環(huán)保部門感覺工作比以前更難做了。
為促進新環(huán)保法亮出來的“鋼牙利爪”對污染企業(yè)打得更狠、更準，環(huán)保專家建議，首先要大力促進環(huán)境信息公開，讓輿論成為環(huán)保執(zhí)法者的有力“后盾”。據(jù)悉，目前有些地方的企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)還未實行全面公開，甚至一些企業(yè)對數(shù)據(jù)進行造假。對此，有環(huán)保專家表示，新環(huán)保法賦予公民環(huán)境監(jiān)督的權利，公眾和環(huán)保組織為此都有很高的積極性，但困于信息公開不及時，輿論監(jiān)督逐漸成為了“畫餅”。而如果公眾可以及時獲得準確的環(huán)保信息，便可形成“老鼠過街，人人喊打”的高壓態(tài)勢，能有效震懾各類大肆排污的企業(yè)。特別是，完善環(huán)境公益訴訟的相關法律依據(jù)和第三方參與機制，利用公眾的力量盯準每一個污染源，迫使企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)，從而改善環(huán)境質量。
更重要的是，應切實執(zhí)行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。環(huán)保專家認為，這是對環(huán)保工作推動最大的一項舉措。以前的區(qū)域限批、約談等環(huán)保措施相比，往往不能約束到人，但考核評價制度不同，隨著考核比重加大，環(huán)保對地方官“烏紗帽”的影響也越來越大。
環(huán)境保護部國家環(huán)保污染源監(jiān)控工程技術中心主任李瑋說，環(huán)保法曾被戲稱為“事故法”，因為只有環(huán)境污染事件造成重大事故和社會影響后才會走法律程序，其他大部分情況下都是聽命于當?shù)仡I導。而出現(xiàn)重大污染事故后，便用基層執(zhí)法人員作為追責對象。“這就要求地方政府的考核指標更多向生態(tài)環(huán)境傾斜，從而遏制當?shù)仡I導的經(jīng)濟沖動。”全國人大代表、農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院能源環(huán)保所所長趙立欣說，“社會上有句話，污染是大家的，GDP是我個人的。只有考核的指揮棒更多地指向生態(tài)環(huán)境，才能讓地方政府敢于承擔環(huán)保責任，向污染亮出環(huán)保法的‘鋼牙利爪’。”
