一、形勢和政策
1、國家層面重視農村垃圾治理
2010年中央1號文件強調要“穩(wěn)步推進農村環(huán)境綜合整治”，“搞好垃圾、污水治理，改善農村人居環(huán)境”;2013年12月17日，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《2013村莊整治規(guī)劃編制辦法》的通知要求，編制村莊整治規(guī)劃應以改善村莊人居環(huán)境為主要目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環(huán)境、提升村莊風貌為主要任務。2014年5月，國務院辦公廳出臺《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》，目標任務為：到2020年全國農村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境實現(xiàn)干凈、整潔、便捷。
2014年11月18日，住房和城鄉(xiāng)建設部組織召開全國農村生活垃圾治理工作電視電話會議，啟動農村生活垃圾5年專項治理，使全國90%村莊的生活垃圾得到治理。同年12月26日，全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議明確提出：全面啟動村莊規(guī)劃、深化農村生活垃圾治理。
2、各地紛紛出臺新政響應號召
自住建部召開農村生活垃圾5年專項治理后，上海、廣東、海南等省市紛紛出臺政策進一步推進農村垃圾治理。
(1)上海
上海市綠化和市容管理局2015年4月印發(fā)了《關于開展本市農村生活垃圾全面治理工作的實施意見》。《意見》包括了2015年至2020年的工作路線圖。主要任務包括全面開展對農村陳年生活垃圾堆棄情況的排查，摸清陳年生活垃圾存量、分布和污染情況，盡快完成陳年生活垃圾清理任務;重點清理村莊路邊、河邊橋頭、坑塘溝渠等地方堆放的生活垃圾;禁止城鎮(zhèn)向農村轉移垃圾等。據(jù)悉，松江、奉賢兩區(qū)生活垃圾焚燒廠將于年底前試運營，以確保農村生活垃圾100%無害化處理。
(2)廣東
2015年3月，《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾管理條例(草案)》提交廣東省人大常委會十六次會議審議，草案首次將農村生活垃圾納入法規(guī)調整范圍，并明確垃圾處理費遵循“誰產生、誰付費，多排放多付費，混合垃圾多付費”的原則。草案的一大亮點是首次把“農村生活垃圾管理納入法規(guī)調整范圍”，在草案中，詳細規(guī)定了農村生活垃圾減量和分類、農村保潔要求、農村垃圾處理等內容。
2015年廣東省財政安排專項資金獎補納入農村生活垃圾處理設施建設專項資金補助范圍的70個欠發(fā)達縣(市、區(qū))，其中， 12000萬元以各縣(市、區(qū))“一縣一場”設施的垃圾處理量為因素進行分配;24000萬元以農村保潔員隊伍配備情況、農村生活垃圾費分類處置情況、農村生活垃圾統(tǒng)籌收運處理模式完成情況等為因素進行分配。
(3)海南
2015年將繼續(xù)開展“清潔家園”行動，突出抓好農村生活垃圾治理。海南全省鄉(xiāng)村深入開展“清潔家園”行動，根據(jù)行動方案安排，到2015年底，要求各市(縣)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70%的自然村(村民小組)建立農村生活垃圾清掃保潔收運機制，落實機構、人員、經費、制度、設備，農村生活垃圾治理覆蓋率達到70%以上。
3、全國農村生活垃圾治理呈現(xiàn)“四六六”格局
截至2013年底，全國58.8萬個行政村中，沒有設置垃圾收集點的農村占總數(shù)量的四成以上;農村生活垃圾超六成沒有處理;沒有對生活垃圾進行處理的農村超六成，有14個省不到30%，有少數(shù)省甚至不到10%，農村生活垃圾未來工作的空間和潛力是巨大的。
二、治理進展
1、2009-2013年農村生活垃圾治理工作初見成效
據(jù)住建部統(tǒng)計，2009-2013年我國農村對垃圾進行收集的行政村比例年增長6個百分點;對垃圾進行處理的行政村比例年增長15百分點。
2、財政投入日益增長，區(qū)域差異明顯
2009-2013年，用于農村生活垃圾處理的財政投入年均增加20%;2013年，東部地區(qū)用于農村生活垃圾處理的財政投入占全國六成。
3、全國農村生活垃圾治理工作成效差距較大
東部地區(qū)領銜全國農村生活垃圾治理推進工作，有生活垃圾收集點行政村比例高達82%，對生活垃圾處理的行政村比例高達68%;中部地區(qū)、東北三省收集村比例超五成，生活垃圾處理村比例有待提升;西部地區(qū)農村生活垃圾處理推進工作空間較大，目前只有三成農村設有收集點，兩成農村對生活垃圾進行處理。
4、部分城市農村生活垃圾治理初見成效
(1)2008年以來，山東全省縣鎮(zhèn)兩級政府，累計投入資金51.3億元，目前有76個縣(市、區(qū))實現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理;
(2)2009年以來，四川大力推進以農村生活垃圾治理為重點的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了處理;
(3)2010年以來，安徽省級財政安排專項資金10.5億元，縣(市、區(qū))投入財政資金4.5億元;
(4)廣西2011年加力推動農村生活垃圾處理后，兩年內對生活垃圾進行處理的行政村比例就增加了30個百分點
三、存在問題
由于我國農村基礎設施仍比較落后，生活垃圾收集、處理問題還沒有得到有效解決，與城市生活垃圾垃圾處理相比較落后，存在不少問題。
1、模式粗放，沒有形成完善的收運處理系統(tǒng)
目前我國大部分農村生活垃圾的收運模式簡單粗放，主要有以下三種類型。模式一：沒有垃圾收運處理設施，垃圾隨處亂堆，甚至直接傾倒在河流里，污染嚴重;模式二，設有簡易垃圾收集點，沒有密封、清潔措施，最終采取簡易堆填處理，污染嚴重;模式三，收集點轉運至簡易填埋場，收運成本高，資源浪費，污染較嚴重。
2、法規(guī)和章程缺乏，針對性強的技術體系不完善
當前我國針對農村生活垃圾處理的地方性法規(guī)和規(guī)定基本空白，一些涉及農村環(huán)境保護的法規(guī)條款只是原則性或政策性規(guī)定，在農村的實用性和可操作性不強。我國現(xiàn)行的技術標準大都針對于城市生活垃圾，不適用于農村生活垃圾管理和處理處置的需要?！掇r村生活污染防治技術政策》等文件的可操作性差，農村小型垃圾填埋場的技術標準缺乏。
3、垃圾收運處置設施建設滯后，環(huán)境風險高
目前衛(wèi)生填埋依然是農村生活垃圾處置的最主要手段。大部門農村垃圾收集池、簡單填埋場或垃圾傾倒場地，成為污染源，蚊蠅亂飛，直接污染周圍環(huán)境和地下水。小型標準化衛(wèi)生填埋場普遍存在重建設、輕管理的現(xiàn)象，后期管理不到位，特別是對于滲濾液、填埋氣的監(jiān)測和處置空白，存在一定的環(huán)境風險。
4、環(huán)境教育缺失，農民環(huán)保科普知識欠缺
由于政府環(huán)境教育缺失，作為農村生活垃圾處理的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部和村民環(huán)保意識淡薄。有的農村，雖然領導意識到農村環(huán)保宣傳教育的重要性，但是活動組織和實施過程中脫離農村實際，表現(xiàn)為重形式，輕內容，效果差。大量的宣傳手冊內容晦澀難懂，宣傳方式以說教為主，并不被廣大群眾接受和喜歡，不但沒有達到預期的宣傳效果，而且造成資金浪費。即使在配備了分類垃圾桶的新農村，由于生活垃圾分類的宣傳和教育跟不上，導致垃圾不分類，或者分類不正確。
四、主要經驗
1、建立了強有力的推行機制
目前一些城市的農村生活垃圾治理取得了成效，主要從管理機制、發(fā)動群眾、經營模式、經費分擔機制、處理模式等方面進行探索，取得了一些成績，積累了一定的經驗。
目前各地的農村生活垃圾治理主要從管理機制、經營模式、經費分擔機制、處理模式等方面進行嘗試。一般，由省級確定全省治理目標，并層層分解落實，將目標完成情況作為考核評價市、縣、鎮(zhèn)黨政領導班子的重要依據(jù)，建立了統(tǒng)一目標、統(tǒng)籌部署、各司其職、協(xié)調配合的多部門合作機制。比如四川開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治把農村生活垃圾治理作為重點，由主要領導親自推動、親自部署，省以下各級政府也是由主要領導親自抓落實，共有住房城鄉(xiāng)建設、環(huán)保等38個省直部門參與;同時，加強問責制度建設，自2009年以來，因治理工作不力受到撤職等處分的干部就有402人。
2、鼓勵村民參與農村垃圾治理
政府通過充分尊重村民的主體地位，并加強與村民的溝通，明確村民的義務，例如垃圾如何分類，征收保潔經費、做好門前屋后的清理等。比較典型的案例是廣西宜州市在自然村建立黨群理事會，組織發(fā)動村民參與垃圾治理，集中清理陳年垃圾9714次、15.6萬噸，共20多萬人次參加，占農村人口的2/5。
3、探索多元化經營模式
政府正在嘗試采用新的商業(yè)模式來解決農村環(huán)境綜合整治的問題據(jù)統(tǒng)計，目前農村生活垃圾收運處理市場化運營模式主要有BOT模式，BT模式及EPC模式也有涉及。例如山東省金鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治BOT項目，由某專業(yè)環(huán)保公司承擔了山東金鄉(xiāng)下屬13個縣鎮(zhèn)6座二期垃圾中轉站，升級改造13座垃圾中轉站及購置相關配備機械設備、清運車輛，并負責所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日產日清。項目投資3560萬元，全部由企業(yè)自籌，特許經營期限為25年。
河北省寧晉縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項目，寧晉縣城區(qū)33條主次干道的清掃保潔，面積約380萬平方米;縣城區(qū)生活垃圾的收集、清運;縣城區(qū)3座公廁的保潔，年產垃圾約9.47萬噸;環(huán)衛(wèi)設施(垃圾桶、果皮箱)保潔;數(shù)字化管理系統(tǒng)維護等。項目投資3.97億元，投產使用20年。
4、探索經費分擔機制
建設費用主要由政府出資解決，運行費用則由政府和村集體、村民共同承擔，既可以彌補運行經費缺口，又可以讓村民主動配合開展分類減量工作，還可以讓廣大村民成為“義務”監(jiān)督員。廣西通過籌集、管理村莊保潔費的方式向每戶每月收取3-5元，共自籌村莊保潔費806萬元，占城鄉(xiāng)垃圾治理總投入的23.17%。
5、因地制宜確定處理模式
由于我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平存在較大差異，且因村鎮(zhèn)生活垃圾產生源點多量大、組分復雜、布局分散、不利收集等特點，決定了我國城市生活垃圾的相關處理和資源化利用技術和模式不能直接在農村應用。目前，較適合農村垃圾處理的模式大致有幾種：
(1)源頭分類減量、適度集中處理模式
主要特點是源頭分類減量后，區(qū)分近郊、遠郊、偏遠村莊的不同，分別選在縣、鎮(zhèn)或村，以“戶分類，村收，就近就地處理”、“戶分類，村收，片處理”、“戶分類，村收，縣處理”的方式進行處理。這種方式適宜區(qū)域為經濟欠發(fā)達且區(qū)域面積較大地區(qū)。廣西已編制適合本地實際的農村生活垃圾處理技術，包括3種模式13種方案，選擇30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊開展片區(qū)處理試點和邊遠山區(qū)農村就近就地處理試點。
(2)城鄉(xiāng)一體化模式
主要特點是由各級環(huán)衛(wèi)部門對農村生活垃圾實行收集運輸，“戶集、村收、鎮(zhèn)運、區(qū)縣處理”。適宜區(qū)域為經濟發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)接合緊密地區(qū)主要城市包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東等。其中北京、上海、浙江的生活垃圾收集行政村比例超九成，對生活垃圾進行處理的行政村比例超八成。
(3)新型城鄉(xiāng)一體化模式
主要特點是采取市場化運作的統(tǒng)收統(tǒng)運模式，實行管干分離，對農村生活垃圾收集運輸，集中到縣進行最終處理。其優(yōu)勢表現(xiàn)為，可有效解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)一體化管理模式鏈條長、枝節(jié)多、重突擊、重復作業(yè)以及容易造成二次污染的弊端。目前，山東全省有76個縣(市、區(qū))已有嘗試工，并實現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理，多數(shù)村莊具備了無害化處理的能力。
五、發(fā)展趨勢
1、完善農村生活垃圾治理標準體系
農村地區(qū)的垃圾處理技術及處理設施標準目前基本是個空白。據(jù)了解，小型生活垃圾填埋場技術規(guī)范、小型生活垃圾生物處理廠技術規(guī)范、生活垃圾簡易堆場封場技術規(guī)范等現(xiàn)已列入標準修訂計劃。
就農村生活垃圾收運設施建設標準來說，我國農村生活垃圾收運設施建設標準還是參考城市標準，但是農村各項基本條件與城市差別較大，當前還是要有針對村鎮(zhèn)垃圾處理特點的收運設施標準。要建立相對完善的生活垃圾收集和處置技術體系，即健全源頭分類收集、封閉式運輸、無害化填埋的完整標準體系，還需要一段時間。現(xiàn)在需要針對農村垃圾填埋場滲濾液、填埋氣的收集、處理以及監(jiān)測給予技術指導。
2、創(chuàng)新農村垃圾治理資金保障機制
加強農村垃圾治理，除加大政策投資外，應多角度保障資金來源。以往，國內農村生活垃圾處理是環(huán)衛(wèi)部門直接管理，負責鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生包括村莊保潔、垃圾清運、所有日常養(yǎng)護管理任務，這是由政府直接從事環(huán)衛(wèi)生產和作業(yè)養(yǎng)護的作業(yè)形式。如今，一些地區(qū)嘗試采取PPP模式，就是推行政府向社會力量購買服務，以創(chuàng)新公共服務提供方式，增加環(huán)衛(wèi)公共服務供給，進一步提高環(huán)衛(wèi)公共服務水平和效率。
目前，在農村生活垃圾收運處理領域，已經有不少地方政府嘗試與企業(yè)合作，采取PPP模式運作。如山東省采取合資、合作、PPP、BOT、TOT等多種方式，鼓勵社會資金投資、建設、運營農村生活垃圾收運設施，目前該省30%的垃圾處理場有社會資金投入，吸引資金50多億元。其次應加強融資支持。鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。創(chuàng)新信貸服務，支持開展排污權、收費權、購買服務協(xié)議質(抵)押等擔保貸款業(yè)務，探索利用垃圾處理預期收益質押貸款。
3、加強農村廢棄物數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計
應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導，建立健全農村環(huán)境監(jiān)測機制。在條件允許的地區(qū)，開展生活垃圾產量和種類等基礎信息收集和分析工作，并不斷提高生活垃圾監(jiān)測的規(guī)范化和科學化水平。隨著數(shù)據(jù)調查工作的深入，進一步加強垃圾結構特征分析、分揀分類效果跟蹤、垃圾毒理指標監(jiān)測等方面工作。根據(jù)垃圾產量變化趨勢，垃圾種類特征變化規(guī)律，科學制定農村環(huán)保規(guī)劃和篩選最佳可行處理技術和工藝，為政府科學決策提供信息支持。環(huán)境信息應及時向社區(qū)公布，可以提高公眾的環(huán)保意識和參與的積極性。
4、建設生活垃圾收集和處置技術體系
首先應加強農村生活垃圾治理技術指引，結合地方實際情況完善技術標準，鑒于目前垃圾衛(wèi)生填埋依然是農村垃圾處置的主要手段，建議根據(jù)農村垃圾填埋規(guī)模小、數(shù)量多的特點，制定《農村小型垃圾填埋場的設計、建設、運營、后期管理和技術指南》。其次，建立相對完善的生活垃圾收集和處置技術體系，即健全源頭分類收集、封閉式運輸、無害化填埋的完整系統(tǒng)。生活垃圾源頭分類是重點也是難點，加強監(jiān)督，提高居民的自覺性，對于生活垃圾終端處理，衛(wèi)生填埋依然是試點村生活垃圾最適用方式，但是垃圾填埋場建設和運營依然是短板，特別是在垃圾填埋場滲濾液、填埋氣等的監(jiān)測、收集和處置等給予技術指導。
