11月11日，浙江省委書記夏寶龍?jiān)谑∥k公廳《浙江信息》(專報、第60期)刊登的《諸暨市簽下PPP模式首單破解至污水資金難題》上作出批示，要求在全省推廣。諸暨市利用PPP模式推動浣東再生水廠建設(shè)，激發(fā)社會投資潛力，拓寬“五水共治”融資渠道，提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平，取得積極成效。

一、項(xiàng)目簡介

諸暨市浣東再生水廠PPP項(xiàng)目是諸暨市首個PPP項(xiàng)目，列入省財(cái)政廳第二批PPP推薦項(xiàng)目。項(xiàng)目選址于諸暨市浣東街道蘿山新村、湯家店村，總用地面積4.78公頃，總投資5.50億元，其中一期投資4.73億元，特許經(jīng)營期30年(不含1.5年建設(shè)期)。浣東再生水廠采用全地下雙層加蓋的方式建設(shè)，面上景觀型，選用“A2O+MBR”工藝，進(jìn)水主要為生活污水，出水達(dá)到地表Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，土建按總規(guī)模15萬噸/日一次性建成，設(shè)備按近期8萬噸/日規(guī)模采購安裝。

項(xiàng)目于2015年7月15日完成政府采購程序，中選社會資本方為北京碧水源科技有限公司。目前，諸暨市政府已與北京碧水源科技有限公司簽訂PPP項(xiàng)目合同，并授權(quán)市水務(wù)集團(tuán)與北京碧水源科技股份有限公司簽署項(xiàng)目合資協(xié)議，共同出資設(shè)立諸暨浣江碧水環(huán)境科技有限公司，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。項(xiàng)目公司組建后，諸暨市政府授權(quán)市住建局與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。目前項(xiàng)目公司在抓緊完善前期工作的同時，開始積極籌備施工建設(shè)工作。

二、健全PPP工作機(jī)制

組建領(lǐng)導(dǎo)小組。諸暨市政府成立推廣PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管市領(lǐng)導(dǎo)為副組長，發(fā)改、財(cái)政、國土、建設(shè)等部門為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門、建立健全PPP相關(guān)政策制度、建立PPP項(xiàng)目庫并推介PPP項(xiàng)目等。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市財(cái)政局。

優(yōu)化工作方案。諸暨市政府制定《推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確工作流程、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

明確部門分工。財(cái)政部門牽頭組織開展項(xiàng)目識別和評估，組織實(shí)施物有所值評估和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算管理，防控財(cái)政風(fēng)險。發(fā)改部門負(fù)責(zé)定期篩選潛在項(xiàng)目，安排前期工作計(jì)劃，配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目立項(xiàng)、審批等前期工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府選擇社會資本開展PPP合作，簽訂PPP合作協(xié)議，參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營，進(jìn)行績效評估和項(xiàng)目監(jiān)管。國土、規(guī)劃、審計(jì)等部門配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目相關(guān)審批工作，履行監(jiān)督管理職責(zé)。

三、提升項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量

(一)完善項(xiàng)目管理架構(gòu)

諸暨市住建局。PPP項(xiàng)目實(shí)施中，政府一般指定有關(guān)職能部門或事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。該項(xiàng)目中，諸暨市政府授權(quán)諸暨市住建局作為浣東再生水廠PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，包括編制PPP實(shí)施方案，會同財(cái)政部門完成物有所值評估與財(cái)政承受能力論證，設(shè)計(jì)采購流程、編制采購文件并組織實(shí)施項(xiàng)目采購，履行項(xiàng)目的績效評價、監(jiān)管管理等。

諸暨市財(cái)政局。PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目評估論證、明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營補(bǔ)貼到提供公共服務(wù)，涉及預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理以及財(cái)政支出績效評價等財(cái)政職能。在該項(xiàng)目評估階段，諸暨市財(cái)政局組織開展項(xiàng)目的物有所值評估和財(cái)政承受能力論證，確認(rèn)該項(xiàng)目采用PPP模式優(yōu)于傳統(tǒng)的政府采購模式，并評估諸暨市財(cái)政支付能力，落實(shí)財(cái)政預(yù)算安排;在項(xiàng)目采購階段，市財(cái)政局履行采購監(jiān)管職責(zé)，保障政府采購過程公開透明;在項(xiàng)目談判階段，市財(cái)政局協(xié)助市政府、市住建局、市水務(wù)集團(tuán)完成了項(xiàng)目協(xié)議編制與水價的測算，完善調(diào)價機(jī)制;在項(xiàng)目執(zhí)行階段，市財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目合同和績效指標(biāo)履行年度財(cái)政支出職責(zé)。

諸暨市水務(wù)集團(tuán)。市水務(wù)集團(tuán)作為政府方確定的出資代表，根據(jù)諸暨市政府授權(quán)，與社會資本北京碧水源科技股份有限公司簽署合資協(xié)議，共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司諸暨浣江碧水環(huán)境科技有限公司。

(二)強(qiáng)化項(xiàng)目評估論證

按照PPP項(xiàng)目前期工作的各項(xiàng)規(guī)定，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，并根據(jù)實(shí)施方案開展物有所值評價與財(cái)政承受能力論證等工作。

優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案。編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，并通過物有所值評價和財(cái)政承受能力論證后，報市政府批準(zhǔn)實(shí)施。諸暨市住建局牽頭編制項(xiàng)目實(shí)施方案，明確項(xiàng)目風(fēng)險識別與分配框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、項(xiàng)目監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等內(nèi)容。

開展物有所值評價。市財(cái)政局會同行業(yè)主管部門從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，判斷項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式。該項(xiàng)目物有所值評價以定性評價為主，主要評估項(xiàng)目績效導(dǎo)向、法律與政策環(huán)境、風(fēng)險識別與分配、政府方PPP能力、鼓勵創(chuàng)新程度等方面因素。經(jīng)評估，該項(xiàng)目投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高，法律政策環(huán)境穩(wěn)定，采用PPP模式可以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化的風(fēng)險分配和效率提升，鼓勵社會資本進(jìn)行技術(shù)與管理的創(chuàng)新，同時政府方也具有足夠能力實(shí)現(xiàn)PPP模式的預(yù)期效益，項(xiàng)目通過物有所值定性評估。

開展財(cái)政承受能力論證。市財(cái)政局會同行業(yè)主管部門開展財(cái)政承受能力論證工作，評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。該項(xiàng)目進(jìn)行了財(cái)政承受能力論證，測算了項(xiàng)目的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)等支出。該項(xiàng)目是諸暨市第一個PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期需要諸暨市政府每年度預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例均未超過10%，項(xiàng)目通過財(cái)政承受能力論證。規(guī)范項(xiàng)目采購。對使用財(cái)政性資金作為社會資本提供公共服務(wù)對價的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。政府采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?，并按照?guī)定程序確定社會資本。政府采購的相關(guān)工作按照《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫〔2015〕215號)等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

1.采購方式。鑒于項(xiàng)目技術(shù)要求高、需求緊迫，為加快政府采購程序，根據(jù)政府采購法相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和前期市場測試情況，項(xiàng)目采用單一來源采購方式開展政府采購，選擇優(yōu)質(zhì)合格的社會資本方。

2.采購主體。諸暨市人民政府授權(quán)諸暨市住建局作為采購主體，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)政府采購工作，包括設(shè)計(jì)PPP采購流程、編制采購文件，編制PPP項(xiàng)目協(xié)議，組織實(shí)施項(xiàng)目采購等。諸暨市住建局委托諸暨市公共資源交易中心為采購代理機(jī)構(gòu)。

3.采購實(shí)施。諸暨市編制了采購文件，明確了技術(shù)和商務(wù)條件，并對社會資本的響應(yīng)文件進(jìn)行了評審，經(jīng)過談判確定了中選社會資本為北京碧水源科技有限公司。

(三)重視項(xiàng)目執(zhí)行

該項(xiàng)目于2015年7月完成政府采購流程，確定社會資本方為北京碧水源科技有限公司。諸暨市政府與北京碧水源科技有限公司簽訂PPP項(xiàng)目合同，并授權(quán)市水務(wù)集團(tuán)與北京碧水源科技股份有限公司簽署項(xiàng)目合資協(xié)議，共同出資成立項(xiàng)目公司——諸暨浣江碧水環(huán)境科技有限公司，承擔(dān)項(xiàng)目具體運(yùn)營。項(xiàng)目公司組建后，諸暨市政府授權(quán)市住建局與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

運(yùn)作方式。PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、改建-運(yùn)營-移交(ROT)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(DBFO)等。具體項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇需根據(jù)項(xiàng)目類型、收費(fèi)定價機(jī)制、投資收益水平、融資需求和期滿處置等因素確定。該項(xiàng)目屬于較為成熟的污水處理行業(yè)，為新建項(xiàng)目，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)模式。

合作年限。長期合作是PPP模式的要素之一，財(cái)政部要求PPP示范項(xiàng)目合作年限不少于10年。根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號)和行業(yè)慣例，該項(xiàng)目合作期限為30年(不包含18個月的建設(shè)期)。運(yùn)營期滿后，社會資本方將項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府方。

合作分工。根據(jù)合同約定，社會資本的主要責(zé)任：(1)依據(jù)國家相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目全部項(xiàng)目設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營及移交;(2)負(fù)責(zé)利用該項(xiàng)目設(shè)施，處理政府方提供的污水并將其處理至雙方約定的出水水質(zhì);(3)負(fù)責(zé)維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施，保持良好運(yùn)行狀態(tài)直至全部項(xiàng)目設(shè)施移交。

政府方承擔(dān)的主要責(zé)任：(1)在可行的范圍內(nèi)，提供相關(guān)支持，協(xié)助項(xiàng)目公司完成該項(xiàng)目的投資建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù);(2)負(fù)責(zé)項(xiàng)目合作期內(nèi)的合同監(jiān)督及行政監(jiān)督，監(jiān)督再生水廠的出水水質(zhì)等主要考核指標(biāo);(3)負(fù)責(zé)項(xiàng)目合作期結(jié)束后，接受項(xiàng)目公司移交的全部項(xiàng)目設(shè)施。

投融資結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，政府方出資比例不超過50%。該項(xiàng)目資金來源包括政府出資，社會資本出資和外部融資。其中項(xiàng)目資本金為14000萬元，其中諸暨市通過諸暨水務(wù)集團(tuán)出資4200萬元，占比30%;北京碧水源科技有限公司出資9800萬元，占比70%。

回報機(jī)制。PPP項(xiàng)目回報機(jī)制是指項(xiàng)目收入的來源方式，主要包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等，項(xiàng)目具體的回報機(jī)制則是由項(xiàng)目自身的經(jīng)營屬性所決定。使用者付費(fèi)是指最終由消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，一般適用于可市場化運(yùn)作，收入能覆蓋成本和合理回報的項(xiàng)目;可行性缺口補(bǔ)助，是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助;而政府付費(fèi)則指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。

根據(jù)該項(xiàng)目實(shí)際情況，項(xiàng)目回報機(jī)制采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”模式。其中使用者付費(fèi)由諸暨市政府向終端用戶收繳，并撥付給項(xiàng)目公司污水處理服務(wù)費(fèi)。可行性缺口補(bǔ)助是在使用者付費(fèi)無法彌補(bǔ)項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本或使其達(dá)到合理利潤時，政府方將為項(xiàng)目公司提供的污水處理服務(wù)支付補(bǔ)貼，以使社會資本獲得合理范圍內(nèi)的投資回報。

付費(fèi)及調(diào)價機(jī)制。PPP項(xiàng)目應(yīng)建立定價調(diào)價機(jī)制，保障社會資本的合理收益，實(shí)現(xiàn)盈利但不暴利。該項(xiàng)目污水處理服務(wù)費(fèi)采用“按日計(jì)量、按月支付、按年考核”的方式，水量計(jì)量以出水流量計(jì)讀數(shù)為準(zhǔn)。在約定的期限內(nèi)，若再生水廠實(shí)際進(jìn)水水量少于保證水量，按保證水量支付污水處理服務(wù)費(fèi)，其中實(shí)際水量部分按照基本單價計(jì)算，不足水量部分應(yīng)扣減可變成本價格計(jì)付污水處理服務(wù)費(fèi);超過保證水量時，按實(shí)際處理量支付費(fèi)用，其中保證水量的部分按照基本單價計(jì)算，超過保證水量的部分按照可變成本計(jì)算。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)了調(diào)價公式對污水處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，公式包括電費(fèi)單價、人工成本、藥劑費(fèi)、污泥運(yùn)輸成本和其他直接經(jīng)營成本等與通貨膨脹相關(guān)因素。調(diào)價公式的啟動條件有兩類：一種是常規(guī)調(diào)價，每3年啟動一次;另一種是臨時調(diào)價，主要是針對政府方要求或政策變更導(dǎo)致項(xiàng)目成本發(fā)生較大變化。

保證水量。污水處理項(xiàng)目一般會約定保證水量或最低處理水量。保證水量是該污水處理廠最低的平均污水處理量，是保證社會資本權(quán)益的重要條款。該項(xiàng)目保底水量設(shè)計(jì)為正式運(yùn)營后第一年按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的70%，第二年按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的80%，第三年按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的90%，第四年至特許經(jīng)營期末按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的100%。

明確土地使用權(quán)取得方式。PPP項(xiàng)目用地可通過多種方式取得。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可以出讓、租賃方式、作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)。該項(xiàng)目用地由諸暨市政府通過劃撥的方式給予項(xiàng)目公司，在特許經(jīng)營期內(nèi)項(xiàng)目公司支付土地綜合使用費(fèi)。

項(xiàng)目的工程建設(shè)和設(shè)備采購。雙方約定，項(xiàng)目公司可依法按規(guī)自行組織項(xiàng)目的設(shè)備采購、施工承包，并對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)。工程總承包人須具備相關(guān)資質(zhì)，不具備資質(zhì)的應(yīng)通過公開招標(biāo)等方式選擇合格施工單位。項(xiàng)目建設(shè)期間，政府實(shí)施必要的監(jiān)督和介入。項(xiàng)目建設(shè)完成時，由市政府聘請審計(jì)機(jī)構(gòu)對工程總造價進(jìn)行審計(jì)。

監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在項(xiàng)目建設(shè)期間內(nèi)，諸暨市住建局通過定期現(xiàn)場監(jiān)督、不定期檢查相結(jié)合的方式，對社會資本方是否按照PPP項(xiàng)目協(xié)議約定注冊成立項(xiàng)目公司，是否按期籌集項(xiàng)目資金，是否按照浙江省、紹興市或諸暨市有關(guān)規(guī)定委托工程監(jiān)理、工程質(zhì)量(安全)監(jiān)督，是否按期完成工程建設(shè)，工程建設(shè)是否達(dá)到設(shè)計(jì)文件標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管。

在運(yùn)營期內(nèi)，諸暨市住建局采用日常監(jiān)管、不定期檢查、中期評估等方式，對項(xiàng)目公司是否按PPP協(xié)議約定條款正常運(yùn)營各項(xiàng)目設(shè)施，是否存在非合理理由情況下停運(yùn)部分項(xiàng)目設(shè)施，是否及時對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)，是否存在安全隱患并及時消除，項(xiàng)目公司是否存在其他違規(guī)經(jīng)營情況等進(jìn)行監(jiān)管。環(huán)保、工商、物價、財(cái)政、稅務(wù)等部門，按照職責(zé)分工行使對項(xiàng)目公司的行政監(jiān)管職能，依法履行各項(xiàng)行政審批手續(xù)，以保證該項(xiàng)目各項(xiàng)設(shè)施依法、安全、有序地運(yùn)營。

四、項(xiàng)目實(shí)施成效

經(jīng)濟(jì)效益。該項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資約5.50億元。根據(jù)測算，經(jīng)過PPP模式運(yùn)作，政府每年財(cái)政支出責(zé)任約為4926萬元，若不考慮風(fēng)險支出，政府方每年的實(shí)際財(cái)政支出責(zé)任僅為2811萬元，極大地平滑了諸暨市財(cái)政支出壓力、改善了財(cái)政保障水平和調(diào)控能力。同時，社會資本通過投資、建設(shè)及運(yùn)營該項(xiàng)目，能夠獲得合理的投資收益，拓展了發(fā)展空間。

社會效益。項(xiàng)目引入了社會資本先進(jìn)的處理技術(shù)和成熟的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，建成完工并投入運(yùn)營后，能夠?qū)⒅T暨市的污水處理水平提升至地表Ⅳ類水平，高于國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，提高了諸暨市污水處理能力。同時，該項(xiàng)目通過采用地埋式的建設(shè)方式，不但緩解了項(xiàng)目用地的緊張問題，而且改善了污水廠廠址所在地區(qū)的環(huán)境。該項(xiàng)目落地實(shí)施后，將提高諸暨市在污水處理服務(wù)水平，改善居民生活，提高政府的投入產(chǎn)出效率，社會效益顯著。

管理效益。該項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施，推動了地方政府從“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。政府由過去的管設(shè)計(jì)、管審批、管建設(shè)、管運(yùn)行維護(hù)到現(xiàn)在的把握統(tǒng)籌、監(jiān)督管理，充分發(fā)揮在規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向的優(yōu)勢，同時把政府不擅長的建設(shè)技術(shù)、經(jīng)營管理交由有豐富經(jīng)驗(yàn)的社會資本，有利于簡政放權(quán)，構(gòu)建服務(wù)型政府。