2015年11月6日，一篇題為《上海高橋石化搬遷進展：中石化欲求500億補貼》的新聞報道，因“天價補貼”等敏感字眼，將中石化推上了輿論的風(fēng)口浪尖。隨后，“石化黑板報”發(fā)布《高橋若搬遷，必是為城市，更為市民——兼評中石化求500億補償高不高》一文，以懇切言辭辨明事件原委，正面回應(yīng)“高橋石化搬遷”傳聞。

在公眾的一片熱討聲中，無論是將話題焦點引向政府補償金額是否高價，或是企業(yè)算不算“求補償”等方面，似乎都并未觸及城市轉(zhuǎn)型和化工企業(yè)發(fā)展的平衡問題。未來，政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長的方式過程中，或?qū)⒊掷m(xù)面臨化工企業(yè)環(huán)保壓力，究竟二者之間如何建立起矛盾化解機制，成為這一事件背后的深層議題。

化工企業(yè)搬遷漸成“潮”

成立于1981年的中國石化上海高橋分公司(簡稱高橋石化)，其下屬主要煉油化工裝置分布于上海浦東黃浦江吳淞口岸，毗鄰南塘高橋港。便利、開闊的地理區(qū)位優(yōu)勢，為設(shè)廠生產(chǎn)提供了天然的外部條件。而建廠早期，農(nóng)田遍布、人煙稀少的偏僻環(huán)境，使這里成為減少城市污染的理想選擇。

為何三十年的變遷讓高橋石化不再具有原先的區(qū)位優(yōu)勢?本來遠離城區(qū)設(shè)廠怎么就被看成了“石化圍城”?這其中有著亟需澄清的問題。

據(jù)石化行業(yè)相關(guān)人士介紹，其實，從城市早期工業(yè)規(guī)劃地圖來看，化工企業(yè)與城市都保持著50公里的距離，西安石化、杭州煉油廠、蘭州石化都是如此。準確地說，是城市向外擴張將原有的化工企業(yè)包圍其中，變成了“城圍石化”。

2009年，隨著《石油石化行業(yè)振興規(guī)劃》的出臺，實現(xiàn)石化產(chǎn)業(yè)增加值年均增長15%左右的總體目標，同時20項重大在建工程和20項重大新開工程項目規(guī)劃，在各地掀起了新一輪興建潮，政府出于政績考核，“大干快上”地引來大批石化工業(yè)項目。

加之城市規(guī)劃的盲目性和隨意性，中國多地出現(xiàn)了原有的石化專區(qū)同時兼具配套服務(wù)職能的發(fā)展亂象。其帶來的直接后果便是：老化工企業(yè)周圍居民樓林立制約自身發(fā)展，新化工園區(qū)功能紊亂、項目環(huán)評程序偷工減料。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國4.6萬多家重點行業(yè)及化學(xué)品企業(yè)中，12%的企業(yè)距離飲用水水源地、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里。72%的企業(yè)分布在長江、黃河、珠江和太湖等重點流域沿岸，50%的企業(yè)無事故應(yīng)急池。

無疑，天津港“8˙12”爆炸再一次將化工企業(yè)安全生產(chǎn)和城市綠色發(fā)展矛盾擺在了政府眼前。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議舉行聯(lián)組會議上，工業(yè)和信息化部部長苗圩表示：“天津事件后，大概全國有接近一千多個化工企業(yè)需要搬遷改造，總搬遷費用大概4000億元。”

城市轉(zhuǎn)型升級背景下，新一輪化工企業(yè)搬遷潮悄然形成。

搬遷賠償這筆“模糊賬”

化工企業(yè)集體外遷，首先涉及費用補償問題。然而，資產(chǎn)動輒百億的石化工廠能否簡單就此搬家?圍繞搬遷代價與補償問題，政府和企業(yè)展開了一場曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。

對于2011年便有搬遷傳聞曝出的高橋石化而言，四年時間內(nèi)搬遷事宜懸而未決的現(xiàn)實，便折射出政府與企業(yè)間利益的復(fù)雜性。

“為了高橋石化搬遷,中石化向上海市政府要了500億元的地價補償，現(xiàn)在政府已經(jīng)原則同意了。”一位上海知情人士的此番說辭，成了媒體爭討中石化“漫天要價”的依據(jù)。

對此，中國石油大學(xué)工商管理學(xué)院副院長董秀成在接受記者采訪時表示：“如果說企業(yè)搬遷，中石化向政府‘要’錢這不太現(xiàn)實。政府需要在稅收、土地、人員安置等方面給予企業(yè)一定優(yōu)惠，并以資金的形式進行折算。”

目前，中石化新聞辦公室已經(jīng)通過其官方微博“石化實說”對此事做出澄清：“上海市擬給予的500億元補償費用，包括土地補償、地面資產(chǎn)、搬遷工程、人員安置等等，不應(yīng)簡單等同于土地補償。”

即便如此，500億的補償費用也難以平衡高橋石化搬遷的代價。目前占地4.2平方公里的高橋石化,擁有包括1300萬噸/年煉油產(chǎn)能在內(nèi)的75套煉油化工裝置,年產(chǎn)值達數(shù)百億元。作為國內(nèi)首個把歐五成品油賣到香港的企業(yè)，其已經(jīng)成為中石化高端油品的主要供給方。

搬遷對于化工企業(yè)來說無異于卷土重建,拆卸生產(chǎn)裝置，改建輸油管道，安置企業(yè)員工……這些附著于企業(yè)之上的棘手難題，都極易使其演變?yōu)橐淮?ldquo;耗時、耗資、耗力”的搬家工程。

截至目前，對于高橋石化搬遷一事，中石化的官方回應(yīng)仍是“正與上海市協(xié)商推進前期工作”。

“之所以談這么長時間，就是政府和企業(yè)之間沒有達成一致意見，形成合理的補償條件。政府要求高橋石化搬遷，這其中一定產(chǎn)生費用，不是說能搬就搬，最關(guān)鍵的是員工安置問題。搬遷不僅僅是一個經(jīng)濟問題，還是一種政治問題、民生問題。”卓創(chuàng)資訊化工行業(yè)分析師高健對記者表示。

類似事件包括東方化工廠搬遷，工廠已停產(chǎn)三年，政府和企業(yè)已成立搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于存在搬遷資金如何落實、人員如何安置，以及如何結(jié)合京津冀一體化實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，推進緩慢。

對此，相關(guān)專家表示，企業(yè)搬遷,除了房屋拆遷、附著物拆除、設(shè)備搬遷和土地占用,還會導(dǎo)致原有廠址多年維系的商譽的喪失和原有供銷網(wǎng)絡(luò)的破壞等無形損失。在現(xiàn)有的政策、法規(guī)和條例中,對企業(yè)無形資產(chǎn)的損失并未考慮周全,甚至沒有被考慮過。此外，政府、企業(yè)的雙方談判中,由于企業(yè)相對處于弱勢地位,在談判中始終控制一個心理價位,只要不低于就可以，這樣形成的協(xié)商價格往往不能反映企業(yè)搬遷造成的真實損失。

如何算清化工企業(yè)搬遷這筆模糊賬，董秀成看來，國家應(yīng)該出臺綱領(lǐng)性、原則性的條款，讓政府、企業(yè)以市場為原則進行談判議價，由第三方評估機構(gòu)來估算土地價值，而非強制性的行政手段。從這一觀點出發(fā)，上海市與中石化已就高橋石化搬遷做了有益的探索，如順利平穩(wěn)實現(xiàn)也是開先河的創(chuàng)舉，值得借鑒。

對于真正實現(xiàn)土地的市場化估算，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院社會法研究所所長趙紅梅認為：“市場交易需要有清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬，土地有著特殊的屬性，關(guān)鍵是要劃清政府和企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)歸屬。要定規(guī)矩，做好基礎(chǔ)工作，否則也會存在阻力。”

化工園區(qū)存規(guī)劃亂象

針對搬遷補貼傳聞，石化黑板報在回應(yīng)時強調(diào)：“國有企業(yè)也是全國人民的企業(yè)，炒作搬或不搬，放大500億元補償高或不高，沒什么意義。退一步講，姑且不論500億元，中石化和當?shù)卣劤墒裁礃右膊徽f，若搬，那也是為了城市，為了市民。”

不過，即使企業(yè)迫于環(huán)保壓力最終選擇遷離城區(qū)，對于政府開出的“化工入園”藥方，仍然無法徹底打消企業(yè)疑慮。

在上海市政府為高橋石化量身定制的搬遷方案中，其廠址選在了上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)。此消息一經(jīng)發(fā)出，隨即招致了園區(qū)附近奉賢金山居民的反對和不滿，被指是“換個地方換批受害人群罷了”。

“對于化工入園，我國存在著化工園區(qū)周邊規(guī)劃控制不力的問題。如果入園之后，規(guī)劃者無法將園區(qū)周邊管好，將來城區(qū)逐漸建到園區(qū)后，到時候企業(yè)還得搬，造成浪費。不管民營企業(yè)還是國有企業(yè)不都是與老百姓息息相關(guān)嗎，應(yīng)該有個統(tǒng)籌考慮。”中石化企業(yè)內(nèi)部人士表示?；み€是別往“人堆里扎”，同時人更別往化工區(qū)靠，城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要協(xié)調(diào)起來，協(xié)調(diào)好了才會互不干擾。

當前，我國化工園區(qū)的整體發(fā)展水平還存在良莠不齊的問題。據(jù)石油和化學(xué)工業(yè)規(guī)劃院不完全統(tǒng)計，截至2014年，國內(nèi)各類化工園區(qū)(或化工產(chǎn)業(yè)聚焦區(qū))中，省級及省級以上部門批準設(shè)立的化工園區(qū)僅占約30%，全國化工園區(qū)的整體發(fā)展水平還比較低，特別是省級以下化工園區(qū)的發(fā)展還很不規(guī)范。

在石油和化學(xué)工業(yè)規(guī)劃院院長顧宗勤看來，目前我國化工園區(qū)共有850個左右，數(shù)量和質(zhì)量太多、太爛，還存在所謂的“一區(qū)多園”現(xiàn)象。國內(nèi)這么多的化工園區(qū)，有很大一部分都亟需規(guī)范，有些定位很不清晰，沒有考慮后續(xù)的問題，對未來企業(yè)的搬遷入園也十分不利。

一位石化企業(yè)規(guī)劃處工作人員表示，化工入園必然牽涉到合理設(shè)計問題，如園區(qū)1.3公里之外，不得設(shè)置生活區(qū)。也出現(xiàn)過招商引資項目入駐前，政府承諾實施周邊居民搬遷，項目建成投產(chǎn)后則放任自流的現(xiàn)象?，F(xiàn)在園區(qū)規(guī)劃多數(shù)是政府拍腦門決定，前期缺少與擬搬入企業(yè)的溝通，銜接不夠。如果政府看著訂單去“做菜”，效果會更好一些。

“化工企業(yè)一定要搬遷”是誤區(qū)

一方面是化工企業(yè)搬遷補償機制的相對缺失，另一方面是城市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃普遍失序。短時間內(nèi)，僅僅依靠化工企業(yè)搬遷實現(xiàn)城市綠色發(fā)展，其最終成效值得質(zhì)疑。

在中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員楊重光看來，從城市功能定位和長遠發(fā)展來看，這一次化工企業(yè)的“規(guī)模搬遷”勢在必行，但如果外遷僅僅是將現(xiàn)有生產(chǎn)裝置進行空間位移和簡單復(fù)制，那么這種搬遷就失去了本來的意義。

“化工生產(chǎn)企業(yè)為什么一定要搬遷?這首先是對化工生產(chǎn)企業(yè)認識上的一個誤區(qū)。”中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會副會長秦志強表示，其實我們有很多化工生產(chǎn)企業(yè)沒有污染物排放，特別是一些非基礎(chǔ)原料生產(chǎn)企業(yè)。國外那么多的大型化工企業(yè)都在城市中間，和居民區(qū)融為一體，人家是怎么做到的。

其實，發(fā)達國家所推行的“城市型煉廠”模式，為中國石化企業(yè)就地改造升級提供參照的標本。

作為德國三大化工公司之一的巴斯夫公司，位于路德維希港。其建成的巴斯夫化工園區(qū)是世界上最大的綜合化工基地，緊靠萊茵河水道，與路德維希港和曼海姆兩座城市直接相連。綜合化工基地內(nèi)有超過160個生產(chǎn)企業(yè)(工廠)，生產(chǎn)著數(shù)千種化工產(chǎn)品，罐區(qū)與居民區(qū)的最近距離卻僅有85米。

對于企業(yè)如何能到達這一環(huán)保標準，巴斯夫安特衛(wèi)普高級傳播主任Philippe˙Heyvaert表示，公司會不定期地組織每個社區(qū)居民來化工廠參觀，每隔一段時間也會舉行一次社區(qū)咨詢會議。“簡單地說，裝置在設(shè)計時我們就要確定，它對人、環(huán)境是否會造成危險。”

目前，鎮(zhèn)海煉化、濟南煉化等國內(nèi)煉化企業(yè)，已經(jīng)開始不同程嘗試城市煉化廠道路。“按照國外的經(jīng)驗，沒有一個企業(yè)需要搬遷。但前提條件是企業(yè)不斷提升設(shè)備制造、管理水平，要有所作為，做到本質(zhì)安全，將負面降到最小。”上述化工行業(yè)人士表示。

化工企業(yè)搬遷，根源在于城市綠色發(fā)展與化工企業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)沖突。企業(yè)搬遷工程浩大，企業(yè)關(guān)停不免竭澤而漁，當兩者利益難以短時間達到平衡時，就地改造至少是可行的第三條道路。

總之，對于已成為既成事實的 “城圍石化”，要建立一個政府、企業(yè)、周邊居民均可接受的長效機制。對于不搬遷的石化企業(yè)，要進行提升達標改造。對于需要搬遷的石化企業(yè)，要解決人往哪里走，錢從哪里來，產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展的問題;要研究原占用土地調(diào)規(guī)變性變現(xiàn)并用于搬遷問題，要研究稅費政策支持等問題。長遠來看，今后為避免“城圍石化”，應(yīng)堅持 “三個高標準”，即城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃高標準，石化企業(yè)建設(shè)及生產(chǎn)運營高標準，政府監(jiān)管高標準。

按照國外的經(jīng)驗，沒有一個企業(yè)需要搬遷。但前提條件是企業(yè)不斷提升設(shè)備制造、管理水平，要有所作為，做到本質(zhì)安全，將負面降到最小。