黨的十八屆三中全會強調(diào)，“制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等文件出臺以來，國家發(fā)展改革委等部門密集配套出臺了多部鼓勵或指導政府和社會資本合作(PPP)模式的法律文件，一時間，PPP模式迅速升溫。

對招標人而言，以前招標人一般僅有“一個階段”的概念，而PPP項目一般有兩個階段甚至3個階段。

在第一階段，以前的招標人一般為政府部門或其融資平臺。其作為項目業(yè)主直招勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工企業(yè)和設(shè)備、材料供應(yīng)單位;而PPP項目的招標人一般為政府方或其授權(quán)的機構(gòu)，其作為政府方吸引社會資本。在第二階段，由社會資本或政府與社會資本合作組建的PPP項目公司作為業(yè)主，對后續(xù)勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工企業(yè)和設(shè)備、材料供應(yīng)單位進行招標。在有可能出現(xiàn)的第三階段，運營公司作為業(yè)主對生產(chǎn)中的原料、技術(shù)改造項目進行招標。

在招標方式上，傳統(tǒng)模式中招標人采用的相對較為剛性的公開招標方式，今后或不再受推崇，而較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商，則會更受青睞。特別是就競爭磋商方式來說，這是政府采購領(lǐng)域的第六種“有名采購方式”，在很大程度上就是為PPP模式量身訂做的一種采購方式——其集“資格預審+公開招標+競爭性談判+綜合評分+現(xiàn)場考察+多輪磋商”為一體，突破了傳統(tǒng)的招標采購中的諸多剛性規(guī)定，以“人具有良知”為立法初衷，體現(xiàn)了對交易各方一定的信任度;以“靈活性”為主要思路設(shè)定操作規(guī)程，倡導“物有所值”的采購原則。對涉及長期公共利益的PPP項目采購來說，這可謂“及時雨”。但在實踐中如何操作，仍在考驗招標采購中的核心主體——招標人的智慧。

對投標人來說，以前更多體現(xiàn)為直接參與投標的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工企業(yè)和設(shè)備、材料供應(yīng)商等環(huán)節(jié)的單一投標人，投標人數(shù)量較多，小公司較多，“單打獨斗”現(xiàn)象比較普遍，“聯(lián)合體”則相對鮮見。

在第一階段，更多體現(xiàn)在對項目法人投標人的選擇。投標人往往由自有資本投資人、銀團或財團、具有滿足PPP項目要求的勘察設(shè)計或施工資質(zhì)的企業(yè)、專業(yè)運營商聯(lián)合組成。自有資本投資人、勘察設(shè)計或施工企業(yè)、專業(yè)運營商往往要按照《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》、《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》的要求，共同提供項目所需自有資金;而勘察設(shè)計或施工企業(yè)、專業(yè)運營商往往與自有資本投資人具有身份重疊的競合關(guān)系，既投資又承接后續(xù)項目實施。

總之，招標人“坐等”作為社會資本上門來投標的做法，可能成為行業(yè)歷史。招標人有時甚至需要主動尋找社會資本來參與投標，以促成社會資本與政府的合作。

而在第二階段，按照財政部規(guī)定，PPP項目政府方不占控股地位、不具有實際控制力及管理權(quán)。根據(jù)《招標投標法實施條例》相關(guān)規(guī)定，PPP項目可能屬于非嚴格進行招標投標管理層級的項目。這意味著，投標人在PPP項目中可能是以“被邀請招標對象”身份參與投標的。而根據(jù)《招標投標法實施條例》規(guī)定，對已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目，投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的情形，可以不進行招標。這意味著，作為聯(lián)合體成員的勘察設(shè)計或施工企業(yè)，可以不經(jīng)兩階段招標直接實施。同樣，后續(xù)運營工作可不經(jīng)過第三階段招標，直接交給聯(lián)合體投標中的運營商實施，這會減少環(huán)節(jié)、提高效率、節(jié)約成本。

具有勘察、設(shè)計、施工、運營能力，同時又具有投資能力的大型企業(yè)，在PPP項目中具有“先天優(yōu)勢”。有時，小企業(yè)甚至連投標的機會都沒有。“馬太效應(yīng)”或許將在行業(yè)中愈發(fā)明顯。

因此，新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業(yè)的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務(wù)價格居高不下問題，如何防止“托拉斯式”的投標人過度利用專業(yè)優(yōu)勢，都是值得思考的問題。