用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案

建立用能權(quán)有償使用和交易制度，是黨中央、國務(wù)院的決策部署，是推進生態(tài)文明體制改革的重大舉措，對促進“十三五”能源消耗總量和強度“雙控”目標(biāo)完成，推進綠色發(fā)展，具有十分重要的意義。根據(jù)中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25 號)、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》要求，為有序推進用能權(quán)有償使用和交易工作，擬在部分地區(qū)開展制度試點，先行先試，制定本試點方案。

一.總體要求

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以制度突破、機制創(chuàng)新、模式探索為重點，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，做好頂層設(shè)計與鼓勵基層創(chuàng)新相結(jié)合，積極穩(wěn)妥地推進初始用能權(quán)確權(quán)、有償使用、交易工作，規(guī)范能源消費報告、審核和核查技術(shù)要求，嚴(yán)格履約機制，不斷完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過總結(jié)凝練，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和做法，逐步推廣，推動實現(xiàn)“十三五”能源消耗總量和強度“雙控”目標(biāo)任務(wù)，提高綠色發(fā)展水平。

(二)基本原則。堅持市場主導(dǎo)，政府培育。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)流動和集聚。更好地發(fā)揮政府作用，分解落實目標(biāo)任務(wù)，建立健全政策措施，培育和發(fā)展交易市場，嚴(yán)格履約機制。

堅持重點突破，綜合施策。通過制度創(chuàng)新，著力解決初始用能權(quán)確權(quán)的科學(xué)性，有償使用制度的公平性，核算核查的規(guī)范性，定價機制的有效性。出臺配套激勵和約束政策，做好與碳排放權(quán)交易制度的協(xié)調(diào)，加強事中事后監(jiān)管，強化能力建設(shè)，統(tǒng)籌推進改革舉措。

堅持制度創(chuàng)新、總結(jié)推廣。發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，鼓勵試點地區(qū)結(jié)合本地區(qū)實際情況大膽探索創(chuàng)新、積極作為，在改革試點過程中允許試錯、寬容失敗。注重鞏固改革成果，及時總結(jié)凝練，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗、做法和制度，逐步推廣應(yīng)用。

(三)主要目標(biāo)。在部分地區(qū)開展試點，通過探索創(chuàng)新，推動用能權(quán)有償使用和交易改革任務(wù)取得積極進展，形成若干可操作、有效的制度成果。在試點地區(qū)建立較為完善的制度體系、監(jiān)管體系、技術(shù)體系、配套政策和交易系統(tǒng)，推動能源要素更高效配置。

     二、試點范圍和時間

(四)試點地區(qū)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、試點先行、分步實施、有序推進的原則，選擇在已有一定的工作基礎(chǔ)，開展試點工作積極性較高，具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點。試點地區(qū)可以在本區(qū)域內(nèi)全面開展試點，也可以根據(jù)實際情況先選擇若干地市開展試點，然后逐步擴大試點區(qū)域。

(五)試點時間。2016 年做好試點頂層設(shè)計和準(zhǔn)備工作;2017 年開始試點，并根據(jù)情況不斷完善實施方案;到 2019 年，試點任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗、做法和制度;2020 年，開展試點效果評估，總結(jié)提煉經(jīng)驗，視情況逐步推廣。

三、試點內(nèi)容

(六)科學(xué)合理確定用能權(quán)指標(biāo)。試點地區(qū)要根據(jù)國家下達的能源消費總量控制目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)能潛力和資源稟賦等因素，合理確定各地市能源消費總量控制目標(biāo)。在能源消費總量控制目標(biāo)的“天花板”下，合理確定用能單位初始用能權(quán)。制定科學(xué)的初始用能權(quán)確權(quán)方法，區(qū)分產(chǎn)能過剩行業(yè)和其他行業(yè)、高耗能行業(yè)和非高耗能行業(yè)、重點用能單位和非重點用能單位、現(xiàn)有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能，實施分類指導(dǎo)。產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)、高耗能行業(yè)可采用基準(zhǔn)法，即結(jié)合近幾年產(chǎn)量、行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”水平以及化解過剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)，確定初始用能權(quán);其他用能單位可采取歷史法，即近幾年綜合能源消費量平均值確定初始用能權(quán);結(jié)合節(jié)能評估審查制度，從嚴(yán)確定新增產(chǎn)能的初始用能權(quán)。鼓勵可再生能源生產(chǎn)和使用，用能單位自產(chǎn)自用可再生能源不計入其綜合能源消費量。規(guī)范初始用能權(quán)確權(quán)行為，做到公平、公開、透明、有序，減少自由裁量權(quán)，建立爭端解決機制。

(七)推進用能權(quán)有償使用。用能權(quán)有償使用的主體為試點地區(qū)用能單位特別是重點用能單位。設(shè)計用能權(quán)有償使用制度應(yīng)兼顧公平和效益，平衡現(xiàn)有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能的利益，既有利于鼓勵先進，推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動能源要素高效配置，又不大幅增加現(xiàn)有企業(yè)負(fù)擔(dān)。配額內(nèi)的用能權(quán)以免費為主，超限額用能有償使用。用能權(quán)有償使用的收入應(yīng)?？顚Ｓ茫饕糜诒镜貐^(qū)節(jié)能減排的投入以及相關(guān)工作。

(八)建立能源消費報告、審核和核查制度。試點地區(qū)要制定發(fā)布能源消費報告、審核、核查指南、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范，明確能源消費統(tǒng)計、計量、計算的范圍、方法、流程和操作規(guī)范，確保能源消費數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可追溯、可核查。制定審核機構(gòu)管理辦法，公告機構(gòu)名單，規(guī)范機構(gòu)行為，建立用能單位能源消費數(shù)據(jù)平臺。用能單位年綜合能源消費量通過自我報告、第三方審核、政府抽查(核查)等方式予以確認(rèn)。用能單位、審核機構(gòu)對出具的能源消費報告、第三方審核報告的準(zhǔn)確性和真實性負(fù)責(zé)。

(九)明確交易要素。交易主體一般為試點地區(qū)用能單位，也可以選擇其他能源消耗總量和強度“雙控”目標(biāo)責(zé)任主體作為交易主體。交易主體可以將所持有的用能權(quán)指標(biāo)在交易市場中進行交易。交易標(biāo)的為用能權(quán)指標(biāo)，以噸標(biāo)準(zhǔn)煤為單位。用能權(quán)指標(biāo)每年清算一次，賣出的用能權(quán)從當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)中扣除，但不影響下一年度的用能權(quán)指標(biāo);買入的用能權(quán)計入當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)，但不計入下一年度;剩余的用能權(quán)指標(biāo)不計入下一年度。

(十)完善交易系統(tǒng)。交易實施登記注冊制，交易主體需在交易所開設(shè)交易賬戶。不斷完善交易活動所需的登記、交易和結(jié)算系統(tǒng)和軟硬件設(shè)施，確保交易活動安全、可靠、便捷。研究推動用能權(quán)交易平臺與統(tǒng)一的公共資源交易平臺有效對接。

(十一)構(gòu)建公平有序的市場環(huán)境。試點地區(qū)要制定用能權(quán)交易管理辦法，明確交易規(guī)則及流程等，完善交易爭議解決機制。建立公平、公開、透明的市場環(huán)境，及時發(fā)布用能權(quán)供需信息，建立預(yù)測預(yù)警機制。完善價格形成機制，用能權(quán)初始交易價格由試點地區(qū)確定，伴隨市場發(fā)展，逐步過渡到由交易方集合競價方式形成交易價格。探索研究設(shè)立交易調(diào)節(jié)基金，用于引導(dǎo)市場預(yù)期，交易初期驅(qū)動市場，平抑市場價格異常波動，維護市場秩序。

(十二)落實履約機制。試點地區(qū)要建立獎懲機制，確保責(zé)任主體及時履行履約義務(wù)。公布用能單位履約情況，樹立履約單位履行社會責(zé)任的良好形象，曝光拒不履約單位名單。加大處罰力度，將拒不履約的單位納入失信企業(yè)黑名單，納入當(dāng)?shù)匦庞眯畔⒐蚕砥脚_，并與全國信用信息共享平臺對接。探索對嚴(yán)重失信主體實施跨部門聯(lián)合懲戒，維護制度的權(quán)威性和公信力。

四、保障措施

(十三)完善政策引導(dǎo)。試點地區(qū)要加大財政、稅收等激勵政策力度，支持企業(yè)節(jié)能改造，確保完成“十三五”能源消耗總量和強度“雙控”目標(biāo)任務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)積極創(chuàng)新和運用金融產(chǎn)品，為用能權(quán)交易市場參與者提供靈活多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)。嚴(yán)格節(jié)能評估審查，新增高耗能產(chǎn)能能效要達到行業(yè)“領(lǐng)跑者”水平，選用一級能效設(shè)備。編制并落實用能預(yù)算管理方案，推動用能管理精細(xì)化、科學(xué)化，實現(xiàn)用能的高效配置。

(十四)提升基礎(chǔ)能力。試點地區(qū)要加強用能權(quán)相關(guān)理論和重大問題研究，不斷拓展思路創(chuàng)新政策。強化能源計量統(tǒng)計工作，提高用能單位能源計量器具配備和能源計量數(shù)據(jù)分析利用水平，規(guī)范能源統(tǒng)計臺帳。推進重點用能單位能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)和能源管理體系建設(shè)。積極培育和規(guī)范第三方技術(shù)機構(gòu)，強化能力建設(shè)，壯大專家資源，加大培訓(xùn)力度，提升管理人員業(yè)務(wù)水平。試點地區(qū)要安排一定的試點工作經(jīng)費，支持平臺建設(shè)、監(jiān)督管理、培訓(xùn)評估和制度研究等工作。

(十五)加強監(jiān)督管理。試點地區(qū)要建立用能單位、技術(shù)機構(gòu)黑名單制度。加大隨機抽查力度，充分發(fā)揮節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)作用，依法對弄虛作假的用能單位、技術(shù)機構(gòu)進行曝光和處罰，對其違法失信行為建立信用記錄，納入當(dāng)?shù)匦庞眯畔⒐蚕砥脚_，并與全國信用信息共享平臺對接。嚴(yán)格用能權(quán)交易市場管理，嚴(yán)厲打擊擾亂交易市場秩序、利益輸送等不法行為。

五、組織實施

(十六)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。試點地區(qū)要高度重視，建立健全試點工作機制，成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進試點工作。按照本方案要求，抓緊研究制定實施方案，落實工作責(zé)任，細(xì)化任務(wù)分工，確保實現(xiàn)改革各項目標(biāo)任務(wù)。采取多種形式，廣泛宣傳節(jié)能低碳、綠色發(fā)展的重要意義，增強用能單位的責(zé)任意識，營造良好的試點氛圍。試點地區(qū)用能權(quán)有償使用和交易工作實施方案報國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)后實施。

(十七)強化支持指導(dǎo)。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門統(tǒng)籌研究重大問題、協(xié)調(diào)重大政策，指導(dǎo)和支持地方開展交易試點工作，定期開展培訓(xùn)。強化能源消耗總量和強度“雙控”目標(biāo)責(zé)任評價考核和結(jié)果運用，將用能權(quán)交易工作開展情況納入考核內(nèi)容，鼓勵試點地區(qū)努力推進改革工作。在節(jié)能減排等相關(guān)政策方面適度向試點地區(qū)傾斜。完善節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，繼續(xù)推進用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)等強制性標(biāo)準(zhǔn)，能源統(tǒng)計、計量、審計等基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。

(十八)做好效果評估。在試點工作中，要鼓勵創(chuàng)新，允許試錯，寬容失敗，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性。對試點過程中發(fā)現(xiàn)的問題和實踐中存在的漏洞，要及時糾正，不斷調(diào)適制度，逐步完善政策措施。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門及時總結(jié)試點地區(qū)有效做法和成功經(jīng)驗，凝練推廣模式，根據(jù)成熟程度分類總結(jié)，視情況逐步推廣應(yīng)用。

各有關(guān)部門和地區(qū)要充分認(rèn)識建立用能權(quán)有償使用和交易制度的重大意義，按照本方案要求，密切配合，扎實工作，大膽探索，協(xié)調(diào)解決有關(guān)困難，共同推進試點工作，為我國節(jié)能減排、綠色發(fā)展做出積極貢獻。對試點過程中出現(xiàn)的重大情況和問題，試點地區(qū)要及時向國家發(fā)展改革委報告。