一、問(wèn)題的提出：生態(tài)修復(fù)制度規(guī)范化與學(xué)術(shù)研究的起點(diǎn)
基本范疇是一個(gè)相對(duì)、動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，其重要性不言而喻。雖然在討論一項(xiàng)具體制度時(shí)并不必然形成不同的學(xué)說(shuō)流派(學(xué)派)，但對(duì)于一項(xiàng)新生制度，無(wú)論從優(yōu)化制度發(fā)展路徑的角度，還是從有效學(xué)術(shù)支撐的角度，從基本范疇入手均是無(wú)法回避的起點(diǎn)。
嚴(yán)格意義上，生態(tài)修復(fù)制度并不是一項(xiàng)嶄新的制度：我國(guó)有關(guān)生態(tài)修復(fù)的立法和實(shí)踐早已有之，但正式進(jìn)入專(zhuān)門(mén)的規(guī)范化進(jìn)程和學(xué)者討論視野存在滯后性。在立法上，早在20世紀(jì)80年代末，我國(guó)在《土地管理法》(1986)、《土地復(fù)墾規(guī)定》(1989)中確立土地復(fù)墾制度，在《水土保持法》(1991)中規(guī)定預(yù)防水土流失的生態(tài)修復(fù);其他應(yīng)對(duì)不同環(huán)境要素所作的生態(tài)修復(fù)規(guī)定亦逐漸出現(xiàn)，散見(jiàn)于《礦產(chǎn)資源法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《水污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等全國(guó)性法律，雖然上述立法并未明確確認(rèn)生態(tài)修復(fù)制度，但已體現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)制度的初步萌芽。浙江、沈陽(yáng)、黑龍江等地方生態(tài)修復(fù)立法也踴躍出現(xiàn)。在實(shí)踐上，我國(guó)自20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，在國(guó)家層面與地方層面均已開(kāi)始一系列的環(huán)境修復(fù)工作，例如國(guó)家“三河、三湖”重點(diǎn)水污染治理工程“國(guó)家863計(jì)劃——太湖水污染控制與水體修復(fù)技術(shù)及工程示范”、“國(guó)家973項(xiàng)目——東北老工業(yè)基地環(huán)境污染形成機(jī)理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目”、廣東珠江整治項(xiàng)目、湖南湘江整治項(xiàng)目等，已經(jīng)取得良好社會(huì)效果或正在推進(jìn)。司法層面也出現(xiàn)了以生態(tài)作為環(huán)境侵權(quán)損害救濟(jì)手段的案例，例如泰州天價(jià)環(huán)境污染賠償案、貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)案、錫山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案等。但是，將生態(tài)修復(fù)作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)制度加以規(guī)范的法制進(jìn)程卻是緩慢的——2009年環(huán)境保護(hù)部提交國(guó)務(wù)院審批的有關(guān)污染場(chǎng)地土壤修復(fù)的規(guī)章至今仍未得到正式批準(zhǔn)，遑論全國(guó)立法層面的進(jìn)展;即便是已有的前述立法資源對(duì)生態(tài)修復(fù)的規(guī)定也很零散，對(duì)生態(tài)修復(fù)的制度本旨存在錯(cuò)位也是生態(tài)修復(fù)制度早已存在卻無(wú)人知曉的根本原因。在學(xué)術(shù)研究上，現(xiàn)有文獻(xiàn)絕大多數(shù)是關(guān)于生態(tài)修復(fù)技術(shù)層面的探討，對(duì)生態(tài)修復(fù)的法學(xué)理解和探析更是遠(yuǎn)落后于實(shí)踐的需要——對(duì)于何為生態(tài)修復(fù)、生態(tài)修復(fù)的類(lèi)型化、生態(tài)修復(fù)與其他環(huán)境法律制度的邊界等根本性問(wèn)題均無(wú)人探及。
基于上述脫節(jié)現(xiàn)象，筆者有感于從制度的若干基本范疇切入對(duì)生態(tài)修復(fù)制度進(jìn)行法學(xué)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)化梳理何等重要——這不僅是學(xué)術(shù)研究的起點(diǎn)和本源，也是制度構(gòu)建的必要根基。關(guān)于“制度的基本范疇”本身并不存在統(tǒng)一的看法——哪些因素屬于基本范疇仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。例如，制度的內(nèi)涵、主體、客體、模式、權(quán)利義務(wù)的來(lái)源等，都可被納入制度基本范疇的領(lǐng)域。筆者在此選擇了關(guān)于生態(tài)修復(fù)制度的若干基本問(wèn)題，包括概念、法益、制度邊界、義務(wù)主體及實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行基礎(chǔ)性研究，主要基于這幾個(gè)方面是生態(tài)修復(fù)制度得以構(gòu)建的基本著力點(diǎn)，又是學(xué)界對(duì)生態(tài)修復(fù)制度本身觀(guān)點(diǎn)最為混亂的熱點(diǎn)。唯有將這些關(guān)節(jié)點(diǎn)理順，關(guān)于生態(tài)修復(fù)制度的進(jìn)一步的思考——諸如制度內(nèi)核如何構(gòu)建、制度風(fēng)險(xiǎn)如何防范、制度的社會(huì)效益如何保障等才能建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性規(guī)范分析之上。
二、生態(tài)修復(fù)的關(guān)聯(lián)概念辨析
“概念乃是解決問(wèn)題所必需的必不可少的工具。沒(méi)有限定的專(zhuān)門(mén)概念，我們便不能清楚地和理智地思考法律問(wèn)題。沒(méi)有概念，我們便無(wú)法將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z(yǔ)言，也無(wú)法以一種易懂明了的方式把這些思考傳達(dá)給他人。”生態(tài)修復(fù)概念是生態(tài)修復(fù)制度最基礎(chǔ)、同時(shí)也是最混亂的問(wèn)題，目前關(guān)于生態(tài)修復(fù)及相關(guān)的名詞包括：生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建、土地復(fù)墾、環(huán)境修復(fù)、環(huán)境恢復(fù)五個(gè)。其中，較易區(qū)分的是生態(tài)重建、土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)。生態(tài)重建，從字面上理解有“重新建設(shè)、重新建立生態(tài)環(huán)境”之意，有學(xué)者指出，這一名稱(chēng)可能存在歧義：一是重新建立原有的生態(tài)環(huán)境，而不加以改善和修整;二是拋棄原有的生態(tài)環(huán)境建立新的生態(tài)環(huán)境。因此生態(tài)重建并未能很好表達(dá)出生態(tài)修復(fù)的準(zhǔn)確內(nèi)涵，反倒有拋棄而另尋它途之嫌，顯然與生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵無(wú)法契合。土地復(fù)墾，根據(jù)最新修訂的《土地復(fù)墾條例》(2011年)第二條規(guī)定，“本條例所稱(chēng)土地復(fù)墾，是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。”可見(jiàn)，土地復(fù)墾是僅針對(duì)單一環(huán)境要素——土地所做的修復(fù)和整治，概念內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于生態(tài)修復(fù)，只是生態(tài)修復(fù)的一種手段。
除易存難，排除混淆度較低的概念之后，余下四個(gè)概念——生態(tài)修復(fù)、生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境修復(fù)、環(huán)境恢復(fù)——溯本還原歸入兩個(gè)問(wèn)題：“生態(tài)”還是“環(huán)境”?“修復(fù)”還是“恢復(fù)”?
“生態(tài)”與“環(huán)境”總是形影相隨，但二者并非同一概念。生態(tài)是生態(tài)系統(tǒng)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指“生態(tài)群落之間，生物與環(huán)境之間，在一定的時(shí)間、空間范圍內(nèi)通過(guò)不斷的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)與信息傳遞所形成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。”環(huán)境的定義在不同學(xué)科有不同范疇，環(huán)境科學(xué)上所稱(chēng)環(huán)境實(shí)為人類(lèi)環(huán)境的定義，“在環(huán)境科學(xué)中，一般認(rèn)為環(huán)境是指圍繞著人群的空間，及其中可以直接、間接影響人類(lèi)生活和發(fā)展的各種自然因素的總體，但也有些人認(rèn)為環(huán)境除自然因素外，還應(yīng)包括有關(guān)的社會(huì)因素。”這與我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中所甩“環(huán)境”定義一致。因此“生態(tài)”范圍大于“環(huán)境”，它不僅包括無(wú)機(jī)環(huán)境，也包括有機(jī)生命體(包括人類(lèi))。
《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“恢復(fù)”一詞，意指：(1)變成原來(lái)的樣子;(2)使變成原來(lái)的樣子，把失去的收回來(lái)，恢復(fù)原狀，恢復(fù)失地等。而“修復(fù)”則指：(1)修理使恢復(fù)完整;(2)有機(jī)體的組織發(fā)生缺損時(shí)由新生的組織來(lái)補(bǔ)充使恢復(fù)原來(lái)的形態(tài);二詞均具有“還原”含義，確實(shí)具有高度相似性。但“修復(fù)”一詞具有的“修整、修理”的動(dòng)態(tài)性含義，而“恢復(fù)”更強(qiáng)調(diào)結(jié)果還原至原狀的靜態(tài)效果;且“恢復(fù)”的后果是原狀，而“修復(fù)”強(qiáng)調(diào)通過(guò)修整、修理，不僅恢復(fù)原狀，有可能修復(fù)至比原狀更佳的狀態(tài)。因此，有學(xué)者指出，“從字面含義可知修復(fù)是一個(gè)包含恢復(fù)的過(guò)程，不僅強(qiáng)調(diào)恢復(fù)的意義也注重恢復(fù)后的修整。從社會(huì)意義來(lái)看修復(fù)明顯有休養(yǎng)生息、修整之意，其社會(huì)發(fā)展意義遠(yuǎn)大于恢復(fù)一詞。”
從上述分析疊加可知，生態(tài)修復(fù)應(yīng)是環(huán)境修復(fù)的上位概念，其不僅包括了對(duì)純粹無(wú)機(jī)環(huán)境造成污染的修復(fù)(環(huán)境修復(fù))，也包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)退化、資源枯竭的修復(fù)(自然資源修復(fù));生態(tài)恢復(fù)只是強(qiáng)調(diào)將生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到被破壞、被打破平衡、退化之前的狀態(tài)，生態(tài)修復(fù)則強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的修整、恢復(fù)，使之回復(fù)動(dòng)態(tài)、相對(duì)、穩(wěn)定的平衡狀態(tài)，發(fā)揮生態(tài)平衡效應(yīng)，亦即“在恢復(fù)基礎(chǔ)上，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)原有生態(tài)環(huán)境的修整，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改良和生態(tài)環(huán)境的全面改善，有利于生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)社會(huì)的和諧發(fā)展。”
三、生態(tài)修復(fù)制度保護(hù)的法益——生態(tài)利益優(yōu)先的多層利益考
量
法益是指根據(jù)憲法的基本原則，由法所保護(hù)的，客觀(guān)上可能受到侵害或者威脅的人的生活利益。明確的法益是指向制度終極目的的風(fēng)向標(biāo)，任何一項(xiàng)法律制度必以其所保護(hù)的利益為起點(diǎn)，又以該利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)為終極目標(biāo)。
生態(tài)修復(fù)制度以生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)、修整、完善，使之回復(fù)生態(tài)平衡狀態(tài)為本義，生態(tài)系統(tǒng)本身的良性運(yùn)作而產(chǎn)生的生態(tài)利益無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為其保護(hù)的價(jià)值核心。“(生態(tài)價(jià)值或者)生態(tài)利益是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于人類(lèi)生存和發(fā)展的功用性在人類(lèi)價(jià)值觀(guān)念和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的映射。”解讀生態(tài)修復(fù)制度法益的前提是：必須對(duì)傳統(tǒng)“人類(lèi)中心主義”環(huán)境法益觀(guān)進(jìn)行顛覆性改造，樹(shù)立深層“生態(tài)中心主義”獨(dú)立環(huán)境法益理念，以生態(tài)平衡、自然利益為制度坐標(biāo)展開(kāi)權(quán)利義務(wù)構(gòu)建。以“生態(tài)中心主義”理論為基礎(chǔ)的獨(dú)立環(huán)境法益多為環(huán)境刑法學(xué)者所倡導(dǎo)，筆者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)制度比任何環(huán)境法律制度、任何環(huán)境法領(lǐng)域更需要強(qiáng)調(diào)“生態(tài)中心主義”的核心理念——生態(tài)修復(fù)源于矯正生態(tài)失衡的渴求，如若失卻以生態(tài)利益為根基、繼續(xù)沿用“人類(lèi)中心主義”理念將生態(tài)環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)人類(lèi)利益需求，尤其是人類(lèi)對(duì)物質(zhì)利益的需求的工具，則根本扭曲制度的本質(zhì)——事實(shí)上，生態(tài)修復(fù)制度在許多方面都要求抑制人類(lèi)私欲，突出自然規(guī)律、生態(tài)原則的決定性意義，這也是眾多自然科學(xué)領(lǐng)域?qū)W者在研究生態(tài)修復(fù)規(guī)范化運(yùn)作問(wèn)題時(shí)所提出的關(guān)鍵原則之一。
但是，生態(tài)利益是否生態(tài)修復(fù)制度唯一的價(jià)值取向?筆者認(rèn)為，時(shí)至今日人類(lèi)對(duì)自然界的開(kāi)發(fā)足跡已經(jīng)無(wú)處不在，剝離其他相關(guān)利益而單取生態(tài)利益并不現(xiàn)實(shí)——生態(tài)系統(tǒng)不僅僅是萬(wàn)物棲身之所，也與人類(lèi)的社會(huì)化息息相關(guān)，單一的法益定位意味著生態(tài)修復(fù)制度在確定修復(fù)方案和修復(fù)目標(biāo)時(shí)只需一味顧及生態(tài)利益即可而無(wú)需理會(huì)不同修復(fù)方案所耗費(fèi)的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)成本，此其一。其二，我國(guó)環(huán)境立法長(zhǎng)期以來(lái)并未擺脫“人類(lèi)中心主義”，尤其人類(lèi)經(jīng)濟(jì)利益凌駕于環(huán)境利益的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。生態(tài)修復(fù)作為一項(xiàng)環(huán)境法律制度，無(wú)法突破環(huán)境法整體發(fā)展掣肘而直接從“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”思維跳躍到無(wú)視經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本的極端生態(tài)中心主義。
筆者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)制度應(yīng)以生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益三種效益協(xié)調(diào)發(fā)展的多元立體法益體系——以生態(tài)利益為第一順位核心保護(hù)價(jià)值，同時(shí)也兼顧生態(tài)修復(fù)的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效應(yīng)。生態(tài)修復(fù)不僅僅要修復(fù)受到損害的生態(tài)系統(tǒng)，也要以“修復(fù)由于自然生態(tài)系統(tǒng)受損而導(dǎo)致的人與自然，人與人之間的關(guān)系的損害，建立和諧的社會(huì)”為制度目標(biāo)，充分考慮修復(fù)方案甄選、實(shí)施過(guò)程中利害關(guān)系人的利益機(jī)制與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)選擇，既強(qiáng)調(diào)環(huán)境要素的恢復(fù)、修整，也強(qiáng)調(diào)非環(huán)境要素(人類(lèi))與無(wú)機(jī)環(huán)境之間的共生和良性演替;既突出受損害、已退化的自然環(huán)境為第一順位保護(hù)對(duì)象，也允許、尊重、促進(jìn)生態(tài)好轉(zhuǎn)所衍生的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效應(yīng)——可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是生態(tài)修復(fù)制度最大的制度魅力所在。
四、生態(tài)修復(fù)的制度邊界——與限期治理制度、恢復(fù)原狀制度比較
一項(xiàng)制度得以生成、確立是一個(gè)多方力量的合力結(jié)果——不僅需要社會(huì)對(duì)新制度目標(biāo)的內(nèi)在需求動(dòng)力，也取決于現(xiàn)有法律資源對(duì)新社會(huì)問(wèn)題的外在供給不足。因此，我們?cè)谟懻撋鷳B(tài)修復(fù)制度的所有制度內(nèi)容設(shè)計(jì)(即制度可行性)之前，必須考察的一個(gè)問(wèn)題是：生態(tài)修復(fù)制度是否必要?現(xiàn)有的法律資源中對(duì)擬建立的生態(tài)修復(fù)制度所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是否能提供解決方案?這一問(wèn)題的論證關(guān)系到生態(tài)修復(fù)制度與現(xiàn)有相近似的法律制度是否具有創(chuàng)新以至于是否需要通過(guò)立法確立、承認(rèn)其存在。在現(xiàn)有的法律體系中，筆者認(rèn)為，有兩項(xiàng)制度與生態(tài)修復(fù)制度具有高度的相似性，一是限制治理制度，二是恢復(fù)原狀制度。
(一)生態(tài)修復(fù)制度與限期治理制度的對(duì)比
限期治理制度，是指對(duì)排放污染物超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)、超過(guò)污染物總量控制指標(biāo)或者造成嚴(yán)重環(huán)境污染的排污者，由有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)責(zé)令其在一定期限內(nèi)治理環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的制度。這一制度最初見(jiàn)于1989年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)第18、29、39條的規(guī)定，2014年《環(huán)境保護(hù)法》修正案第60條對(duì)其進(jìn)行修正與整合。除此之外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法也有具體的規(guī)定。限期治理制度與本文所稱(chēng)的生態(tài)修復(fù)制度在“治理”上具有同一性：生態(tài)修復(fù)必須對(duì)已有生態(tài)失衡問(wèn)題(包括環(huán)境污染和資源破壞)進(jìn)行治理，方有修復(fù)的可能。而且，現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)實(shí)踐的重點(diǎn)是環(huán)境污染修復(fù)，其修復(fù)的前提無(wú)疑是對(duì)已經(jīng)造成的污染物有效清除、洽理，才有恢復(fù)環(huán)境生態(tài)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的后續(xù)步驟。
但是，無(wú)論新法還是舊法，限期治理制度與生態(tài)修復(fù)制度仍然具有本質(zhì)區(qū)別：第一，適用的范圍不同。限期治理僅限于環(huán)境污染，生態(tài)修復(fù)制度則還包括非環(huán)境污染的其他生態(tài)失衡問(wèn)題;第二，制度的目標(biāo)不同。限期治理制度僅要求“消除污染”，即僅就已經(jīng)造成的污染承擔(dān)清理整治義務(wù)即可，是一種“點(diǎn)到即止”的事后補(bǔ)救措施。而生態(tài)修復(fù)不止于對(duì)現(xiàn)有污染的清理，還包含了對(duì)生態(tài)功能的恢復(fù)與后續(xù)維護(hù)、對(duì)基于同一生態(tài)問(wèn)題而受影響的利害關(guān)系人之間社會(huì)關(guān)系的修復(fù)，是一種真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度要求。第三，啟動(dòng)前提不同。現(xiàn)有立法對(duì)限期治理的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是“超標(biāo)”或“超總量”，生態(tài)修復(fù)制度的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)復(fù)雜多元的體系，環(huán)境污染修復(fù)的啟動(dòng)多與環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論相結(jié)合，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)環(huán)境影響的分類(lèi)規(guī)定，以具體的環(huán)評(píng)報(bào)告作為啟動(dòng)環(huán)境修復(fù)與否的決斷性因素;非環(huán)境污染的生態(tài)修復(fù)(自然資源修復(fù)與自然災(zāi)害的生態(tài)修復(fù))涉及面較廣，其啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)以自然資源的破壞(即便未達(dá)到危害人類(lèi)健康或其他利益的程度)與自然災(zāi)害造成生態(tài)系統(tǒng)失衡為準(zhǔn)。
(二)生態(tài)修復(fù)制度與恢復(fù)原狀制度的對(duì)比
生態(tài)修復(fù)制度與民法中恢復(fù)原狀制度具有更高的相似性：二者皆有復(fù)原的性質(zhì)，且目前立法尚未對(duì)生態(tài)修復(fù)制度有體系化規(guī)定，司法實(shí)踐多援引民事恢復(fù)原狀制度達(dá)到生態(tài)修復(fù)目的，更加加重二者的混淆。事實(shí)上，生態(tài)修復(fù)制度與恢復(fù)原狀制度具有本質(zhì)區(qū)別：
第一，救濟(jì)對(duì)象不同?；謴?fù)原狀以民事救濟(jì)“人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利”為邊界，生態(tài)修復(fù)則修復(fù)的是因生態(tài)損害而缺失的環(huán)境權(quán)。盡管自然資源、環(huán)境要素長(zhǎng)期被視為財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展一步證明，生態(tài)環(huán)境自身的損害與由其帶來(lái)的人身和財(cái)產(chǎn)損害是有區(qū)別的，在現(xiàn)代法治意義上不應(yīng)當(dāng)僅將其作為人類(lèi)討伐自然、滿(mǎn)足貪欲的對(duì)象，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)與自然和諧共處的可持續(xù)發(fā)展之路。環(huán)境權(quán)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)民法中的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，后者具有典型的私權(quán)特征，前者則以環(huán)境公共利益為目標(biāo)，是“環(huán)境法所確認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)權(quán)，而非由民法確認(rèn)和保護(hù)的私權(quán)”。
第二，恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)不同。民事恢復(fù)原狀以侵權(quán)行為或違約行為發(fā)生之前的原狀為恢復(fù)終點(diǎn)，責(zé)任人只需將一切復(fù)原即可，一旦出現(xiàn)無(wú)法復(fù)原的情況(例如特定物毀損無(wú)法修理)則多以賠償損害為替代方案。生態(tài)修復(fù)要求修復(fù)的不僅是有形的生態(tài)環(huán)境本身，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的功能修復(fù)和維護(hù)，這在民法財(cái)產(chǎn)權(quán)恢復(fù)原狀的角度屬于財(cái)產(chǎn)恢復(fù)之后的溢出效應(yīng)，可見(jiàn)生態(tài)修復(fù)與恢復(fù)原狀制度的要求不同。而且，在原有環(huán)境要素?zé)o法恢復(fù)時(shí)，可能備選的替代方案多為異地修復(fù)、功能調(diào)整等，不能因?yàn)闊o(wú)法修復(fù)而直接以金錢(qián)賠償了之而無(wú)視環(huán)境功能下降的現(xiàn)實(shí)，否則，基于環(huán)境問(wèn)題的滯后性和累積性，將釀成更大的生態(tài)危害。
第三，制度的性質(zhì)不同。恢復(fù)原狀在《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律規(guī)范中均居于“法律責(zé)任”一章，學(xué)界對(duì)其法律責(zé)任定性也無(wú)爭(zhēng)議。生態(tài)修復(fù)固然也作為事后補(bǔ)救機(jī)制見(jiàn)諸《水污染防治法》等法律規(guī)范的字里行間及司法實(shí)踐，但環(huán)境法“預(yù)防為主”的根本宗旨更鮮明體現(xiàn)為在進(jìn)行自然資源開(kāi)發(fā)時(shí)將生態(tài)修復(fù)的義務(wù)作為開(kāi)發(fā)的捆綁條件。例如前述《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》即將對(duì)礦產(chǎn)資源的修復(fù)義務(wù)作為采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)采礦許可證的要件之一;又如，污染土壤的再開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)污染土壤進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和污染修復(fù)是進(jìn)行土壤開(kāi)發(fā)再利用的前提。
除此之外，生態(tài)修復(fù)制度與恢復(fù)原狀制度在救濟(jì)途徑、救濟(jì)的利益和范圍等方面都存在明顯差別，二者不能混為一談，司法實(shí)踐借“恢復(fù)原狀”之名行“生態(tài)修復(fù)”之實(shí)的做法是現(xiàn)有立法未明確規(guī)定生態(tài)修復(fù)制度的無(wú)奈之舉。
五、生態(tài)修復(fù)制度的義務(wù)主體
“社會(huì)制度的運(yùn)行目的在于將人們組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)有序的生活狀態(tài)，并在實(shí)踐生活中就產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)進(jìn)行分配。”生態(tài)修復(fù)之所以需要制度化，在于通過(guò)法律規(guī)則為相關(guān)主體厘清義務(wù)和權(quán)利范疇，其中如何合理分配不同社會(huì)主體有關(guān)生態(tài)修復(fù)的義務(wù)是整個(gè)制度的著力點(diǎn)，也是最大的難點(diǎn)。生態(tài)修復(fù)既包括第一環(huán)境問(wèn)題的生態(tài)修復(fù)問(wèn)題(例如災(zāi)后生態(tài)修復(fù))，又包括第二環(huán)境問(wèn)題的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，而第二環(huán)境問(wèn)題所達(dá)致的生態(tài)修復(fù)責(zé)任又涉及到環(huán)境污染場(chǎng)地生態(tài)修復(fù)與非環(huán)境污染(生態(tài)退化、生態(tài)破壞)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，涉及的主體群落十分龐大。如何能夠更清晰地構(gòu)建其主體框架、進(jìn)一步明確各自的法律義務(wù)與責(zé)任?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守“受益者負(fù)擔(dān)”原則，在具體制度中進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。
生態(tài)修復(fù)義務(wù)分為環(huán)境污染修復(fù)義務(wù)和非環(huán)境污染修復(fù)義務(wù)，相應(yīng)的修復(fù)義務(wù)主體也不同。環(huán)境污染修復(fù)的義務(wù)主體相對(duì)清楚確定。“污染者負(fù)擔(dān)”原則已是普遍接受的環(huán)境法原則之一，污染者必須對(duì)已造成的污染后果承擔(dān)治理、恢復(fù)、修整義務(wù)。新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。此處雖未具體規(guī)定污染者(企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者)對(duì)環(huán)境污染及生態(tài)破壞應(yīng)以何種方式承擔(dān)責(zé)任，但就其責(zé)任主體的規(guī)定十分明確。除此原則性規(guī)定之外，現(xiàn)有地方法律法規(guī)清楚厘定環(huán)境污染的修復(fù)義務(wù)主體，例如，《沈陽(yáng)市污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法(試行)》將修復(fù)義務(wù)人定位為“土地使用權(quán)所有人”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》將“整治復(fù)育義務(wù)”歸于“污染行為人”、“污染土地關(guān)系人”和“土地開(kāi)發(fā)行為人”，其他地方法律法規(guī)也有相同的義務(wù)主體定位。除了明確的污染者之外，“土地使用權(quán)所有人”、“污染土地關(guān)系人”等，其實(shí)是對(duì)義務(wù)主體的進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，以土地要素(往往比污染行為更易確定)為橫坐標(biāo)、以使用權(quán)(可以法律憑證為基準(zhǔn))為縱坐標(biāo)，更能準(zhǔn)確定位義務(wù)主體而避免相互推諉。因此，在探尋“誰(shuí)來(lái)修復(fù)”的問(wèn)題上現(xiàn)有立法資源及相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究都不存在爭(zhēng)議。
非環(huán)境污染修復(fù)義務(wù)，即生態(tài)退化(如土地鹽堿化、沙漠化)、生態(tài)破壞(如突發(fā)環(huán)境事件造成的生態(tài)平衡的破壞)等并非由于污染行為造成的生態(tài)失衡之修復(fù)義務(wù)。此類(lèi)生態(tài)失衡問(wèn)題往往涉及中觀(guān)、甚至宏觀(guān)環(huán)境利益和其他社會(huì)利益關(guān)聯(lián)。非環(huán)境污染修復(fù)義務(wù)源于過(guò)度性、破壞性開(kāi)發(fā)利用自然資源以及自然災(zāi)害。對(duì)于能夠明確開(kāi)發(fā)者的情形，無(wú)疑“受益者負(fù)擔(dān)”原則要求開(kāi)發(fā)者對(duì)生態(tài)失衡承擔(dān)修復(fù)義務(wù)。以礦業(yè)資源開(kāi)發(fā)為例，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，財(cái)政部、國(guó)土資源部、原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》、國(guó)土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等部委規(guī)章，均以采礦人(即礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)人)作為礦山地質(zhì)生態(tài)恢復(fù)的義務(wù)主體，通過(guò)繳納礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金承擔(dān)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。因自然資源開(kāi)發(fā)行為導(dǎo)致的生態(tài)失衡義務(wù)主體指向明確，以資源開(kāi)發(fā)利益所有為引線(xiàn)確定生態(tài)修復(fù)義務(wù)主體。一些實(shí)際案例中，不乏存在開(kāi)發(fā)者無(wú)法確定或無(wú)法及時(shí)確定造成該生態(tài)失衡問(wèn)題的直接責(zé)任主體的情況，為保證生態(tài)問(wèn)題不至因長(zhǎng)期拖延或主體不明而進(jìn)一步加劇惡化，政府作為公共利益代表應(yīng)承擔(dān)“墊付式”生態(tài)修復(fù)義務(wù)，并明確政府的追索權(quán)，對(duì)于能夠確定直接責(zé)任主體的情況，允許政府通過(guò)行政或者司法程序要求直接責(zé)任人最終承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的義務(wù)或者成本。而諸如地震、海嘯等原生環(huán)境問(wèn)題，雖然無(wú)人受益于天災(zāi)，但災(zāi)后盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)與重建，是重塑公眾生態(tài)利益及其他社會(huì)利益的需要，公眾作為受益者為此類(lèi)生態(tài)破壞承擔(dān)修復(fù)義務(wù)。根據(jù)“社會(huì)契約”理論或“公共委托”理論，政府作為公共利益受托人行使全體公民權(quán)利讓渡的公共事務(wù)管理權(quán)，責(zé)無(wú)旁貸地應(yīng)承擔(dān)災(zāi)后生態(tài)恢復(fù)、修整、重建義務(wù)，促成生態(tài)系統(tǒng)的良性演替。
六、生態(tài)修復(fù)制度的路徑支撐
生態(tài)修復(fù)本身是個(gè)巨大的社會(huì)問(wèn)題——水土保持、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林、工業(yè)發(fā)展等與生態(tài)有關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域一應(yīng)倶全;生態(tài)修復(fù)制度的法益——生態(tài)利益兼具私益雙重屬性;生態(tài)破壞對(duì)特定主體構(gòu)成人身、財(cái)產(chǎn)損害或威脅;同時(shí)源于生態(tài)系統(tǒng)整體性，某一局部環(huán)境問(wèn)題、生態(tài)損害亦對(duì)不特定多數(shù)公眾形成損害或威脅;生態(tài)損害往往需要巨大的修復(fù)成本，生態(tài)修復(fù)義務(wù)的產(chǎn)生本身說(shuō)明了生態(tài)損害已然存在，但盡可能節(jié)省修復(fù)成本亦為法律制度追求的節(jié)省執(zhí)行成本目標(biāo)?；谏鲜霰举|(zhì)，生態(tài)修復(fù)制度必須以公私兼濟(jì)、社會(huì)化、預(yù)防性義務(wù)為制度方向，以個(gè)體責(zé)任、政府責(zé)任、社會(huì)責(zé)任為主線(xiàn)構(gòu)筑生態(tài)修復(fù)制度進(jìn)路。
個(gè)體責(zé)任首先體現(xiàn)于法律對(duì)生態(tài)修復(fù)義務(wù)的明確規(guī)定——以污染者、開(kāi)發(fā)者為第一順位修復(fù)義務(wù)主體，其履行直接修復(fù)義務(wù)是對(duì)“受益者負(fù)擔(dān)”原則的詮釋。個(gè)體責(zé)任的責(zé)任主體指向明確，本質(zhì)上歸于私法救濟(jì)行列，現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》以環(huán)境侵權(quán)為定性規(guī)定義務(wù)者在污染、自然資源損害發(fā)生之后的賠償、恢復(fù)等義務(wù)，是生態(tài)修復(fù)個(gè)體責(zé)任的主要形式。但是，鑒于環(huán)境問(wèn)題的滯后性、不可逆轉(zhuǎn)性、損害范圍不確定性等因素，即便在可以達(dá)成完全修復(fù)的情況下，事后修復(fù)成本往往無(wú)法估量，一次性、事后補(bǔ)救性的私法救濟(jì)無(wú)法凸顯生態(tài)修復(fù)的特殊制度訴求——西方法諺有云“一盎司的預(yù)防，勝過(guò)一磅的治療”——生態(tài)修復(fù)雖然是“修至完復(fù)”，但亦應(yīng)在強(qiáng)調(diào)環(huán)境因素的同時(shí)合理考慮經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，否則將成為空談。因此，預(yù)防性修復(fù)義務(wù)在厘定個(gè)體責(zé)任路線(xiàn)上應(yīng)成為首要考慮因素，在法律規(guī)則上則應(yīng)強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)生污染、開(kāi)發(fā)環(huán)境資源時(shí)應(yīng)“綁定”生態(tài)修復(fù)義務(wù)——將修復(fù)行為(包括對(duì)已有及未來(lái)可能產(chǎn)生的污染及資源破壞的修復(fù))作為生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，以環(huán)境保證金制度為主要預(yù)防措施，與事后民事救濟(jì)、行政制裁乃至刑事責(zé)任相得益彰，方能彰顯生態(tài)修復(fù)本身對(duì)環(huán)境問(wèn)題直接責(zé)任設(shè)計(jì)的內(nèi)在需求。
從利益分配上講，政府責(zé)任與社會(huì)責(zé)任同為公共環(huán)境利益的回歸——前者踐行公民權(quán)利讓渡與委托的公共管理職能，后者彰顯環(huán)境問(wèn)題的終極社會(huì)根源及集體風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?。政府?zé)任在生態(tài)修復(fù)制度的支柱性作用體現(xiàn)在：強(qiáng)調(diào)公權(quán)力介入私人行為，“迫使”污染者、開(kāi)發(fā)利用者將污染行為、開(kāi)發(fā)利用行為的外部不經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)部化;及時(shí)遏制生態(tài)失衡繼續(xù)惡化，尤其針對(duì)突發(fā)性環(huán)境事故進(jìn)行監(jiān)管與控制，履行墊付式生態(tài)修復(fù)義務(wù)，并為公眾利益向?qū)嶋H責(zé)任人追索;應(yīng)對(duì)無(wú)責(zé)任主體的原生環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)災(zāi)后生態(tài)修復(fù)。從區(qū)域甚至全國(guó)生態(tài)修復(fù)宏觀(guān)角度，不同行政區(qū)域之間在生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)及生態(tài)問(wèn)題的行為動(dòng)因上往往存在關(guān)聯(lián)，應(yīng)按照生態(tài)系統(tǒng)完整性的規(guī)律實(shí)現(xiàn)流域修復(fù)、區(qū)域修復(fù)，不同行政區(qū)域之間通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償支付推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)。社會(huì)責(zé)任以環(huán)境基金、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)為支撐，通過(guò)稅費(fèi)支付、接受社會(huì)捐贈(zèng)及責(zé)任保險(xiǎn)構(gòu)筑生態(tài)修復(fù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資金保障。關(guān)于社會(huì)責(zé)任即環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)的話(huà)題愈來(lái)愈得到眾多學(xué)者的首肯甚至呼聲甚高——筆者認(rèn)為，從受害者權(quán)益救濟(jì)的角度，環(huán)境侵權(quán)社會(huì)化救濟(jì)顯然必要且重要，但在生態(tài)修復(fù)制度框架內(nèi)，必須將其作為補(bǔ)充性、兜底性、墊付式的救濟(jì)方式，污染者仍然應(yīng)承擔(dān)主要修復(fù)義務(wù)，否則便會(huì)出現(xiàn)個(gè)人污染社會(huì)賠償?shù)目v容污染行為之嫌。因此，應(yīng)嚴(yán)格限定社會(huì)化救濟(jì)的適用條件并明確社會(huì)化救濟(jì)主體(環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)公司、環(huán)境公共補(bǔ)償基金等)對(duì)污染者在一定時(shí)期之內(nèi)的追索權(quán)。同時(shí)，對(duì)無(wú)力承擔(dān)巨額賠償或事后逃逸的污染者應(yīng)設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，禁止其再次造成環(huán)境污染而逃之夭夭。
七、結(jié)語(yǔ)
中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)在環(huán)境事故頻發(fā)、生態(tài)危機(jī)加重的背景中曲折前行。國(guó)務(wù)院2013年5月14日發(fā)布《2012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書(shū)中將“生態(tài)文明建設(shè)中的人權(quán)保障”作為與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)中的人權(quán)保障相提并論的一部分，并在公民享有良好生態(tài)環(huán)境權(quán)利的保障手段中詳細(xì)總結(jié)我國(guó)2012年有關(guān)生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐成績(jī)?？梢?jiàn)，生態(tài)文明本位的確立、生態(tài)修復(fù)實(shí)踐的全面鋪開(kāi)具有廣袤而光明的未來(lái)發(fā)展圖景。以明確的涵義界定、法益厘清、明晰的制度邊界、義務(wù)主體定位、實(shí)現(xiàn)途徑為支柱構(gòu)建生態(tài)修復(fù)制度，是對(duì)現(xiàn)實(shí)生態(tài)問(wèn)題的法律應(yīng)對(duì)，也是生態(tài)文明本位之于環(huán)境法制的必然映射。
